L9.1 (27.1.2008)

Erkki Aho   31 10 2006, 8:25

image

Liittyy Erkki Ahon kirjoitukseen
Sipoon alueiden laillinen ryöstö


http://www.erkkiaho.com/blogarchive/611.htm
Korkeimman Hallinto-oikeuden päätös, osio 1

______________________________________________

Sipoon liittäminen Helsinkiin
Korkein hallinto-oikeus on 15.1.2008 tehnyt päätöksen

KHO:2008:1
Vuosikirjanumero KHO:2008:1
Antopäivä 15.1.2008
Taltionumero 33
Diaarinumerot 2024, 2161, 2162, 2163, 2286, 2343, 2385, 2400, 2428, 2429, 2437, 2462, 2463, 2464, 2465, 2466, 2467, 2469, 2471, 2472, 2474, 2475, 2476, 2477 ja 2478/1/07


Kuntajako - Hallintovalitus - Erityisen painava syy - Helsingin seutu

Valtioneuvosto oli kuntajakolain nojalla päättänyt kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä siten, että Helsingin kaupunkiin liitetään niin sanottu Västerkullan kiilan alue Vantaan kaupungista sekä lounaisosa Sipoon kunnasta. Päätös merkitsi samalla myös yleisen hallinnollisen aluejaotuksen osittaista muuttamista Helsingin seudulla.

Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksestä tarkemmin ilmenevillä perusteilla, että kuntajaon muutos täytti kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 1-4 kohdissa säädetyt yleiset oikeudelliset edellytykset kuntajaon muutokselle.

Sipoon kunnan vastustuksen vuoksi kuntajaon muutos voitiin kuntajakolain 5 §:n 2 momentin mukaan jo tästä syystä tehdä vain erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta ratkaistaessa oli tältä osin otettava huomioon, että kysymyksessä oli erityinen Helsingin seutuun kuuluva alue, jolla tarkoitetaan pääkaupunkiseudun ja sen kehyskuntien muodostamaa aluetta. Se oli maan muista kunnallisista jaotuksista poikkeava alue. Tämä ilmeni muun ohella siitä, että valtioneuvoston vuonna 2000 maankäyttö- ja rakennuslain nojalla antamissa valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa Helsingin seutu oli asetettu muuhun maahan verrattuna erityiseen asemaan. Kun otettiin huomioon liitosalueen sijainti ja sen merkitys Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen hallitulle ja tasapainoiselle kehittämiselle sekä liitoksen luomat edellytykset parantaa Helsingin seudun asuntorakentamista sekä liikenneyhteyksiä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti, kuntajakolain 3 §:n yleiset edellytykset täyttyivät kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla myös erityisen painavina. Valtioneuvoston päätös ei ollut lainvastainen.

Kuntajakolaki 3 § ja 5 §
Kort referat på svenska
Päätös, josta valitetaan
Valtioneuvoston päätös 28.6.2007 kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä.
Päätös on julkaistu 4.7.2006 Suomen säädöskokoelmassa numerolla 746.

1. Asian aikaisempi käsittely

1. 1. Helsingin kaupunginvaltuuston esitys

Helsingin kaupunginvaltuusto on 21.6.2006 päättänyt esittää valtioneuvostolle kuntajakomuutoksen tekemistä. Kaupunginvaltuusto on 26.6.2006 esittänyt valtioneuvostolle, että päätöksestä tarkemmin ilmenevät alueet Sipoon kunnasta ja Vantaan kaupungista liitetään Helsingin kaupunkiin.
Sipoon kunnasta liitettäväksi esitetyn alueen mantereen pinta-ala on noin 50 km² ja alueella on noin 3 500 asukasta. Vantaan kaupungista liitettäväksi esitetyn Västerkullan alueen pinta-ala on noin 200 hehtaaria ja sillä asuu noin 30 henkilöä.

1.2. Kuntajakoselvittäjän ehdotus

Sisäasiainministeriö on 26.9.2006 päättänyt kuntajakolain 6 §:n 2 momentin ja 8 §:n perusteella määrätä toimitettavaksi erityisen selvityksen kuntajaon muuttamisesta osakuntaliitoksella Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä. Samalla ministeriö on asettanut kuntajakoselvittäjäksi valtiotieteen maisteri Pekka Myllyniemen.

Kuntajakoselvittäjä on 30.11.2006 jättänyt sisäasiainministeriölle selvityksen ja ehdotuksen kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä.
Sipoon kunnasta Helsingin kaupunkiin siirrettäväksi esitetyn alueen maapinta-ala on noin 30 km², ja sillä asuu noin 2 000 henkilöä. Vantaan kaupungista Helsingin kaupunkiin siirrettäväksi esitetyn alueen pinta-ala on 2,181 km² ja sillä asuu noin 30 henkilöä.

Kuntajakoselvittäjä on ehdotuksessaan todennut muun ohella, että pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen ongelmia on arvioitu ja todettu alueen jääneen kehittymättä itään. Suunnittelussa ja kaavoituksessa on ajateltava vuosikymmeniä eteenpäin, joten nyt on väistämättä päätettävä, ratkaistaanko kehitystä vain muutamia vuosia vai vuosikymmeniä eteenpäin. Yritykset ratkaista idän suunnan kehitys neuvotellen eivät ole johtaneet tuloksiin. Pääkaupunkiseudun kaupunkirakenteen tasapainoisen kehittämisen kannalta on välttämätöntä avata itään uusi kasvusuunta. Kaupunkirakenteen jatkaminen itään loisi uutta kehittämispotentiaalia myös Vuosaaren satamaa hyödyntävälle elinkeinotoiminnalle sekä Helsingin nykyisin asuntovaltaisille itäisille kaupunginosille. Koko seudun kannalta tulisi entistä paremmin hyödyntää koko kaupallis-teollinen kehityskäytävä Vuosaaren satamasta Vantaan Aviapolikseen. Näin koko seudun elinkeinoelämän kehittämisen kannalta ulkomaankaupan pääsataman ja metron antamia Suomen oloissa poikkeuksellisia edellytyksiä voitaisiin hyödyntää täysipainoisesti. Pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen eräänä keskeisenä tavoitteena on turvata kestävä kehitys. Rakennetun ympäristön fyysinen muoto sekä maankäyttö ja sen kehittäminen ovat tällöin avainasemassa. Hyvin suunniteltu, tiivis kaupunkirakenne tekee mahdolliseksi joukkoliikenteen järjestämisen ja siten kestävän kehityksen. Kestävän kehityksen kannalta erittäin haitallisena pidetään puolestaan kaupunkirakenteen hajautumista, joka kehittää liikennettä yksityisautoiluun perustuvaksi.

Kuntajakoselvittäjä on ehdotuksen oikeudellisena perusteluna todennut muun ohella, että Sipoon osan liittäminen osaksi Helsinkiä on perusteltavissa ennen muuta yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistämisellä. Yhdyskuntarakenteen toimivuutta tarkastellaan tällöin laajemmalla kuin liitettävällä alueella. Tarkastelun kohteena on koko pääkaupunkiseudun ja Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen toimivuus.
On myös ilmeistä, että Sipoolla ei ole voimavaroja kehittää Helsingin ja Vantaan läheisyydessä olevia alueita siinäkään tapauksessa, että sen tavoitteenasettelu saatetaan vastaamaan alueen kehittämistarpeita. Nykyinen kuntajako vaikeuttaa pääkaupunkiseudun asumista, liikennejärjestelmää ja elinkeinoelämää koskevien tavoitteiden toteuttamista. Kuntajaon muutoksella voidaan edistää kuntajakolain edellyttämällä tavalla yhdyskuntarakenteen toimivuutta.

Kun on todettu, että osaliitos on perusteltavissa, mutta kuntajakolain 5 §:n 1 momentissa säädetyissä asukasmäärää tai pinta-alaa koskevissa rajoissa pysyvä muutos ei ole riittävä näitä tavoitteita silmälläpitäen, on arvioitava, voidaanko tavoitteet saavuttaa laajemmalla osaliitoksella ja onko tällaiselle liitokselle kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetut "painavat edellytykset".

Helsingin seudun ja pääkaupunkiseudun kehittämisellä on merkitystä paitsi alueelle itselleen, myös koko maan kilpailukyvylle ja kehittämiselle. Helsingin yhdyskuntarakenteen kehittämistä itään ja kehittämisen edellyttämien alueiden siirtämistä Sipoosta ja Vantaasta Helsinkiin voidaan perustella erityisesti kuntajakolain 3 §:ssä säädetyillä kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden edistämiseen sekä alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamiseen liittyvillä perusteilla. Kuntajaon muutos on perusteltavissa alueen kuntien ja maan kokonaisedun näkökulmasta. Pitkällä aikavälillä kunnan osaliitos edistäisi myös kuntajakolain 3 §:ssä säädetyllä tavalla palveluiden järjestämistä alueen asukkaille ja parantaisi alueen elinolosuhteita.

Koska Sipoosta Helsinkiin siirrettäväksi ehdotetulla alueella asuu yli viisi prosenttia Sipoon väestöstä, tulee siirto voida perustella kuntajakolain 5 §:n 2 momentin mukaisesti erityisen painavilla kuntajakolain 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Kuntajakoselvittäjä on ehdotuksessaan todennut, että erityisen painavien edellytysten voidaan katsoa täyttyvän, koska Helsingin ja pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen tasapainoinen kehitys on välttämätöntä alueen ja koko maan kehityksen kannalta. Näin ollen tärkeä yleinen etu vaatii kunnan osaliitoksen toteuttamista.

Kuntajakolain 1 §:n mukaan kuntajakoa kehitetään kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla. Vuoden 2007 alusta voimaan tulevan lainmuutoksen myötä kunnan tulee lisäksi muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Ehdotuksessa todetaan, että Lounais-Sipooseen ja Västerkullan alueelle suunnitellut asunto- ja työpaikka-alueet tulevat joka tapauksessa yhdyskuntarakenteellisesti ja toiminnallisesti olemaan osa Helsinkiä, minkä vuoksi alueen maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnittelu on perusteltua toteuttaa myös hallinnollisesti osana Helsinkiä.

Kuntajakoselvittäjä on todennut myös, että ehdotuksessa on otettu huomioon suhteellisuusperiaate, joka edellyttää, että ei liitetä laajempaa aluetta kuin erityisen painavat edellytykset vaativat. Tämän johdosta ehdotuksessa on päädytty pienempään alueeseen kuin mitä Helsingin kaupunki on esittänyt. Myös vaikutus Sipoon asukaslukuun on huomattavasti pienempi kuin Helsingin kaupungin esityksessä.
Ehdotuksen mukaiselle alueelle sijoittuu myös merkittävät luontoarvot tarjoava Sipoonkorven alue. Sen luontoarvot tarjoavat tärkeän ja luontevan lähtökohdan suunnittelulle. Sipoonkorven alueellinen rajaus voidaan tehdä vain alueen tulevan maankäytön suunnittelun yhteydessä. Helsingissä on pitkät perinteet sovittaa luontoarvot osaksi tiivistä kaupunkirakennetta. Kuntajaon muutoksessa on otettava myös huomioon kuntajako kunnan asukkaiden itsehallinnon alueellisena perustana. Ehdotuksessa on otettu huomioon myös se, että Sipoon tulee olla muutoksen jälkeen elinkelpoinen ja toimintakykyinen kunta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta.

1.3. Lausunnot kuntajakoselvittäjän ehdotuksesta

Uudenmaan maanmittaustoimisto on 12.12.2006 päivätyssä lausunnossaan tulkinnut rajausta Myllyniemen kartan piirtotarkkuuden rajoissa. Suomenlahden merialueilla rajan paikan tulkinta on tehty siten, että ehdotettu kunnanraja on sovitettu maa-alueilla tehtyä karttaa rohkeammin voimassa oleviin kylänrajoihin tai kiinteistörajoihin. Suoritettujen karttatulkintojen myötä maanmittaustoimistolla ei ole rekisterinpidollisesta tai muustakaan maanmittaustoimiston toimialan näkökulmasta mitään huomautettavaa tai kommentoitavaa ehdotuksesta.

Sipoon kunnanvaltuusto on 9.3.2007 päivätyssä ja 17.4.2007 täydentämässään lausunnossa vastustanut kuntajakoselvittäjän esitystä. Suuri enemmistö Sipoon asukkaista haluaa, että Lounais-Sipoo säilyy osana kuntaa. Lounais-Sipoota tulee kehittää vapaaehtoisin maankäyttöä koskevin yhteistyösopimuksin. Sipoon kunnanvaltuusto on päättänyt elokuussa 2006 valita Sipoon yleiskaava 2025:n rakennemalliksi vaihtoehdon, joka perustuu keskimäärin 6 prosentin vuotuiseen väestökasvuun. Sipoon vaihtoehto tuottaa enemmän asuntoja pääkaupunkiseudulle kuin Helsingin kaupunki voisi tarjota Lounais-Sipoossa. Rajansiirtoesitys on Sipoon kunnanvaltuuston mukaan perustuslain, kuntalain, kuntajakolain ja Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan vastainen. Sipoon kunnan palvelurakenne huomioon ottaen kuntajakoselvittäjän rajansiirtoesitys ei millään muotoa edistä Sipoon kunnan toimintakykyä eikä myöskään toiminnan taloudellisuutta, vaan päinvastoin heikentää kumpaakin voimakkaasti.

Vantaan kaupunginvaltuusto on 5.3.2007 päivätyssä lausunnossaan todennut, että kuntajakoselvittäjän rajantarkistusesitys ei Vantaan kaupungin osalta poikkea Helsingin kaupungin aiemmin tekemästä esityksestä. Tuohon esitykseen Vantaan kaupunki on ilmoittanut suhtautuvansa lähtökohtaisesti myönteisesti. Kuntajakoselvittäjän esityksen osalta Vantaan kaupungilla ei ole syytä muuttaa aiempaa näkemystään. Vantaan kaupungin kanta perustuu seudulliseen ja valtakunnalliseen näkökulmaan, eikä niinkään näkemykseen siitä, mitä esitys erikseen Vantaan, Helsingin ja Sipoon kannalta merkitsisi.
Vantaan kaupunki pitää tärkeänä Helsingin metropolialueen monipuolista kehittämistä. Vantaan kaupunki yhtyy siihen kuntajakoselvittäjän yleiseen näkemykseen, etteivät ne vaihtoehdot, joissa vaikutus kunnan asukaslukuun ei ylitä viittä prosenttia tai pinta-alaan kymmentä prosenttia, ole metropolialueen tulevan kehityksen kannalta riittäviä.

Vantaan kaupunki on jo aiemmin Helsingin kaupungin tekemästä kuntajakoesityksestä antamassaan lausunnossa ilmoittanut pitävänsä tärkeänä Sipoonkorven luonnonsuojelualueen kehittämistä kansallispuistona ja valtakunnallisena luontokeskuksena. Kaupunki on jo aloittanut neuvottelut Metsähallituksen kanssa Sipoonkorvessa sijaitsevien Vantaan kaupungin omistamien rauhoitettavien alueiden tarkemmasta rajauksesta ja yksilöinnistä sekä alueiden käytöstä, hoidosta ja mahdollisen omistusoikeuden siirrosta. Vantaan kaupunki toteaa, että Vantaan alueen osalta esitetty rajantarkistus on edellytys sille, että Sipoon alueita ylipäänsä voidaan liittää Helsinkiin. Esitetyt rajantarkistukset muodostavat siten kokonaisuuden.

Helsingin kaupunginvaltuusto on 28.2.2007 päivätyssä lausunnossaan todennut, että Helsingin kaupunginvaltuuston 22.6.2006 jättämä esitys kuntajaon muuttamiseksi Helsingin kaupungin, Sipoon kunnan ja Vantaan kaupungin välillä antaisi paremmat mahdollisuudet pitkäntähtäyksen suunnittelulle ja kehittämiselle Helsingin seudulla kuin kuntajakoselvittäjän esitys. Kuntajakoselvittäjän esitys 30.11.2006 on kuitenkin oikean suuntainen ja korjaa merkittävästi nykyisen kuntajaon aiheuttamia ongelmia. Tämän vuoksi Helsingin kaupunki puoltaa kuntajakoselvittäjän esitystä.

Kuntajakoselvittäjän esitykseen sisältyy huomattava määrä eli noin 815 hehtaaria Helsingin kaupungin omistamaa maa-aluetta. Kaupungin esitykseen verrattuna selvittäjän esityksessä Sipooseen jää mantereella olevan alueen itäosa, jossa kaupunki ei omista kovinkaan paljoa maata. Lisäksi Sipooseen jäävät saaret Karhusaarta lukuun ottamatta. Kaupunki omistaa esityksessä Sipooseen jäävästä Granön saaresta yli puolet eli noin 136 hehtaaria.

Kuntajakoselvittäjän esitys korjaa merkittävästi nykyisen kuntajaon aiheuttamia ongelmia. Se myös mahdollistaa metroon tukeutuvan asunto- ja työpaikkarakentamisen nykyisen Lounais-Sipoon ja Vantaan itäosan alueille, jolloin kaupunkirakennetta voidaan kehittää myös siitä eteenpäin itäsuuntaan kuntien yhteistyönä. Lisäksi se mahdollistaisi Lounais-Sipoon kehittämistä Vuosaaren sataman toimintoihin perustuvan ja niitä tukevan ulkomaankaupan yritysten sijoittumisalueena. Selvittäjän ehdotukseen sisältyvät vaatimukset liitettävän alueen suunnittelulle ovat yhdensuuntaisia Helsingin kaupungin tavoitteiden kanssa, eikä niihin ole huomautettavaa.

Etelä-Suomen lääninhallituksen 12.3.2007 päivättyyn lausuntoon sisältyvät sen kuuden osaston lausunnot siitä, miten kuntajaon muutos vaikuttaisi näiden hallinnonalojen osalta valtion alue- ja paikallishallintoon. Poliisiosaston mukaan kysymys on asukasmäärän sekä maa- ja vesialueen osalta niin pienistä muutoksista, että niillä ei ole käytännön merkitystä. Poliisiosastolla ei ole huomauttamista esityksen suhteen. Pelastusosasto katsoo, ettei Sipoon ja Vantaan alueiden liittämisellä ole negatiivisia vaikutuksia pelastustoimen hoitamiseen kyseessä olevalla alueella. Sivistysosasto toivoo, että kunnat pääsisivät sellaiseen ratkaisuun, jossa voidaan turvata asukkaille riittävät peruspalvelut molempien kotimaisten kieliryhmien osalta. Uusien asuinalueiden suunnittelussa on otettava huomioon koulu-, kirjasto-, nuoriso- ja liikuntatoimen tilojen suunnittelu ja riittävyys. Rakentamishankkeisiin suunnitellun valtion rahoitusosuuden hakemis- ja maksamisaikataulut tulee muistaa kustannuksia laskettaessa ja rakentamisaikatauluja suunniteltaessa. Sivistysosastolla ei ole kantaa varsinaiseen kuntien osien yhdistämiseen. Kilpailu- ja kuluttajaosasto on ilmoittanut, ettei kuntajakomuutoksella olisi kilpailu- ja kuluttajaosaston tehtävien kannalta merkittäviä vaikutuksia. Sosiaali- ja terveysosasto toteaa, ettei esityksellä ole vaikutusta aluehallintoon eikä Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin osaston työalueella. Liikenneosasto katsoo, ettei kuntajakoselvittäjän esityksen mukaisella osakuntaliitoksella olisi juurikaan vaikutuksia liikennehallinnossa.

Lääninhallitus esittää osastojen lausumien perusteella, ettei esitetyillä kuntajakomuutoksilla ole olennaisia vaikutuksia valtion alue- ja paikallishallintoon eikä Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin.

1.4. Huomautukset kuntajakoselvittäjän ehdotuksesta

Sipoon kunnanhallitukselle on jätetty kuntajakoselvittäjän ehdotuksesta 3 121 huomautusta, joissa lähes kaikissa vastustetaan rajansiirtoa. Sipoon kunta järjesti myös neuvoa-antavan kunnallisen kansanäänestyksen kuntajakoselvittäjän ehdotuksesta. Kansanäänestykseen osallistui 65,6 prosenttia äänestysoikeutetuista sipoolaisista, joista 93,3 prosenttia vastusti kuntajakoselvittäjän ehdotusta.
Vantaan kaupunginhallitukselle on jätetty kuntajakoselvittäjän ehdotuksesta kymmenen huomautusta, joissa kaikissa vastustetaan ehdotusta.

Helsingin kaupunginhallitukselle on jätetty kuntajakoselvittäjän ehdotuksesta 107 huomautusta, joissa kaikissa vastustetaan ehdotusta.

2. Valtioneuvoston päätös kuntajaon muuttamisesta

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään 28.6.2007 kuntajakolain 11 §:n 1 momentin ja kielilain 5 §:n nojalla päättänyt kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä siten, että Helsingin kaupunkiin liitetään niin sanottu Västerkullan kiilan alue Vantaan kaupungista sekä lounaisosa Sipoon kunnasta.

Päätöksessä on lueteltu Helsingin kaupunkiin siirrettävät kiinteistöt, rekisteriyksiköt ja niiden osat. Päätöksessä on määrätty, että kuntajaon muutos tulee voimaan 1.1.2009. Päätös on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa 4.7.2006 (746/2007).

Valtioneuvoston päätöksen esittelymuistiossa on selostettu kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen ehdotus kuntajaon muuttamisesta sekä siitä annetut lausunnot ja huomautukset. Esittelymuistiossa on viitattu valtioneuvoston kuntajakolain 11 §:n mukaiseen toimivaltaan ja selostettu sovellettavaa lainsäädäntöä. Muistiossa on selostettu Sipoon kunnasta ja Vantaan kaupungista siirrettäväksi esitettyjä alueita seuraavasti:
Sipoon kunnasta Helsingin kaupunkiin siirrettäväksi esitetyn alueen maapinta-ala 26,557 km² on noin 7,3 prosenttia Sipoon kunnan maapinta-alasta (364,02 km²) ja 14,3 prosenttia Helsingin kaupungin maapinta-alasta (186,36 km²). Vantaan kaupungista Helsingin kaupunkiin siirrettäväksi esitetyn alueen maapinta-ala 2,124 km² on noin 0,9 prosenttia Vantaan kaupungin maapinta-alasta (240,63 km²) ja 1,1 prosenttia Helsingin kaupungin maapinta-alasta (186,36 km²).

Sipoon kunnasta Helsingin kaupunkiin siirrettäväksi esitetyllä alueella asuu 2 017 henkilöä, mikä on noin 10,6 prosenttia Sipoon kunnan asukasmäärästä (19 060 asukasta) ja 0,4 prosenttia Helsingin kaupungin asukasmäärästä (564 521 asukasta). Vantaan kaupungista Helsingin kaupunkiin siirrettäväksi esitetyllä alueella asuu 30 henkilöä, mikä on noin 0,02 prosenttia Vantaan kaupungin asukasmäärästä (189 711 asukasta) ja 0,005 prosenttia Helsingin kaupungin asukasmäärästä (564 521 asukasta).
Esittelijä on esittänyt, että Vantaan kaupungista ja Sipoon kunnasta liitetään Helsingin kaupunkiin kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen 30.11.2006 sisäasiainministeriölle luovuttamassa kuntajakoselvityksessä Helsinkiin liitettäväksi ehdotetut alueet. Esityksen mukaan kuntajaon muutos tulee voimaan vuoden 2009 alusta.

Esityksensä perusteluina esittelijä on muistiossaan lausunut seuraavaa:
Helsingin kaupungin ja siihen rajoittuvien alueiden yhdyskuntarakenteen kehitys on kuntajakoselvittäjän kuvaamalla tavalla painottunut epätasaisesti länteen ja pohjoiseen. Helsingin kaupungin ja pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ei sen sijaan ole voimassa olevasta kuntarakenteesta johtuen kehittynyt itään päin. Tämä koskee sekä asutusta että elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä.
Helsingin itäisissä kaupunginosissa on runsaasti asutusta, jota on kaupungin vaikea asuntotilanne huomioon ottaen tarve laajentaa edelleen. Lisäksi Vuosaaren sataman rakentaminen edellyttää maankäytön, asumisen, liikenteen ja muun alueiden käytön suunnittelua Helsingin nykyisiä rajoja laajemmalla alueella.

Esitetty kuntajaon muutos on kuntajakolain 1 §:ssä säädettyjen kuntajaon kehittämistavoitteiden mukainen. Se täyttää kuntajaon alueellisen eheyden vaatimukset ja erityisesti se edistää yhdyskuntarakenteen toimivuutta ja sen kehittämistä alueella. Siirrettäväksi esitetyt alueet tulevat olemaan yhdyskuntarakenteellisesti kiinteä osa Helsinkiä ja sen työssäkäyntialuetta. Helsingin kaupungilla on kuntajakolain 1 §:ssä säädetyt taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta alueella.

Esitetty kuntajaon muutos täyttää kuntajakolain 3 §:ssä kuntajaon muuttamiselle säädetyt yleiset edellytykset. Kuntajaon muutos kiistattomasti parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia ja edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. On ilmeistä, että pidemmällä aikavälillä siirrettävän alueen rakentaminen ja asuttaminen myös edistää palveluiden järjestämistä alueen asukkaille. Kuntajaon muutoksen ei myöskään voida katsoa yleisesti heikentävän alueen asukkaiden elinolosuhteita. Valinta maaseutumaisen haja-asutuksen ja tiiviimmän kaupunkiasumisen välillä on arvostuskysymys.
Kuntajaon muuttamiselle kuntajakolain 3 §:ssä säädettyjen yleisten edellytysten täyttymistä on päätöksessä arvioitu mainitun säännöksen mahdollistamalla tavalla kokonaisuutena ja yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta. Kunnan osaliitoksissa on usein vastakkaisia intressejä, eikä kuntajaon muutosten edellytyksiä ole näissä tapauksissa useinkaan mahdollista ratkaista vain yksittäisten kuntien näkökulmasta.

Koska Sipoo vastustaa ehdotettua kuntajaon muutosta ja Helsingin kaupunkiin Sipoosta siirrettäväksi esitetty alue ylittää Helsingin osalta kuntajakolain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyn pinta-alan ja alueen asukasmäärä Sipoon osalta mainitussa lainkohdassa tarkoitetun asukasmäärän, voidaan esitetty kuntajaon muutos kuntajakolain 5 §:n 2 momentin mukaan tehdä vain erityisen painavilla kuntajakolain 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Helsingin ja Vantaan kaupungit eivät osaltaan vastusta ehdotettua kuntajaon muutosta.

Esityksen mukaiselle kuntajaon muutokselle on katsottava olevan kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetut erityisen painavat edellytykset. Tärkeä alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien sekä kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden turvaamiseen liittyvä yleinen etu vaatii Helsingin, pääkaupunkiseudun ja koko Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen ja toimintaedellytysten kehittämistä. Helsingin kaupunki on maan ainoan kansainvälisesti merkittävän metropolialueen keskus, jonka tasapainoisen kehityksen turvaaminen on koko maan edun mukaista.

Kuntajaon muuttaminen on kokonaisuutena tarkastellen perusteltua, vaikka se jossakin määrin heikentää tai hidastaa Sipoon kunnan väestön ja talouden kehitystä asukasmäärän pienetessä runsaalla 2 000 asukkaalla. Sipoon kunnalla on kuitenkin kuntajaon muutoksen jälkeenkin pääkaupunkiseudun läheisyydessä ja Helsingin seutuun kuuluvana yli 17 000 asukkaan kuntana hyvät edellytykset toimia ja kehittyä omista lähtökohdistaan. Siirrettäväksi esitetyn alueen kehittäminen sekä Helsingin että Sipoon esittämällä tavalla osana Sipoota sen sijaan olisi tästä näkökulmasta ongelmallista. Sipoon kunnan asukasmäärän kasvaminen 20 000 - 40 000 asukkaalla olisi sen nykyiseen asukasmäärään suhteutettuna Suomen oloissa ennen kokemattoman voimakasta ja kasvu keskittyisi miltei kokonaan yhdyskuntarakenteellisesti ja toiminnallisesti Helsinkiin kiinnittyvälle alueelle. Näin suuren ja merkittävän alueellisen kokonaisuuden kehittäminen ja hallinnointi osana Helsingin kaupunkia on perusteltua. Alueen kehittäminen kuntien välisenä yhteistyönä ja siihen liittyvä päätösvallan jakautuminen useaan kuntaan on selvästi esitettyä kuntajaon muutosta vaikeammin toteutettavissa. Päätöksessä on myös otettu huomioon, että Helsingin kaupungilla on kokonsa ja voimavarojensa johdosta Sipoota selvästi paremmat edellytykset kehittää alueen yhdyskuntarakennetta suunnitellulla tavalla.

Siirrettävän alueen rajauksen on katsottava olevan perusteltu esitetyn kuntajaon muutoksen kuntajakolain mukaisten edellytysten näkökulmasta. Kuntajakoselvittäjän raportissa on tarkasteltu myös mahdollisuutta siirtää Sipoosta Helsingin kaupunkiin tässä esityksessä ehdotettua pienempi alue. Pienemmän alueen siirtämisellä ei kuitenkaan voitaisi pidemmällä aikavälillä saavuttaa esitetyn kuntajaon muutoksen taustalla olevia maankäytön, asumisen, liikenteen ja elinkeinojen kehittämiseen liittyviä tavoitteita. Kunnan osaliitoshankkeissa kuntien uusien rajojen tarkempaan määrittelyyn liittyy aina laillisuusharkinnan ohella myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Nyt Vantaasta ja Sipoosta Helsinkiin liitettäväksi esitetyn alueen laajuus ja rajat on määritelty valtioneuvostolle kuuluvan harkintavallan rajoissa ottaen huomioon kuntajaon muutoksen taustalla olevat tavoitteet.

Kuntajakolain 3 §:n 2 momentissa viitataan siihen, mitä väestön kielisuhteiden huomioonottamisesta säädetään Suomen perustuslain 17 ja 122 §:ssä. Kielilain (423/2003) 5 §:n 3 momentissa säädetään, että muutettaessa kuntajakoa on samalla päätettävä muutoksen vaikutuksista kuntien kielelliseen asemaan. Koska Sipoon kunta, Vantaan kaupunki ja Helsingin kaupunki ovat kaikki kielilain 5 §:n perusteella kaksikielisiä kuntia, joissa enemmistön kieli on suomi, esitys ei aiheuta muutoksia kuntien kielelliseen jaotukseen eikä siirrettäväksi ehdotetulla alueella asuvien oikeuteen saada palveluita omalla kielellään.
Merkitään, että sisäasiainministeriö on samana päivänä eli 28.6.2007 tekemällään päätöksellä kuntajakolain 11 §:n 2 momentin nojalla hylännyt Helsingin kaupunginvaltuuston 26.6.2006 tekemän esityksen kuntajaon muuttamisesta.

3. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. Valitukset

Tero Ojanen on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.
Frank Sjöström on valituksesta tarkemmin ilmenevin perustein vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Pär-Erik Sjöström on valituksesta tarkemmin ilmenevin perustein vaatinut, että; valtioneuvoston päätös kumotaan.

Kristina Sjöström on valituksesta tarkemmin ilmenevin perustein vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Antti Samuli Partanen on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätöstä muutetaan siten, että Helsingin kaupunkiin siirretään myös hänen omistamansa määräala 753-433-3-80-M601.
Camilla Weckström, Tomas Weckström, Monika Zakowski ja Winfrid Zakowski ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat viitanneet dosentti Erkki Mennolan 1.9.2006 antamaan lausuntoon. Lisäksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirheet

Kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen esitys perustuu virheellisiin ja puutteellisiin tosiasioihin. Valmisteluaika on ollut aivan liian lyhyt. Esitykseen on kopioitu suoraan tekstiä Helsingin kaupungin asiakirjoista. Valtioneuvoston päätöksen valmistelu on ollut puutteellista.

Kuntajakoselvittäjä Myllyniemi on Uudenmaan maakuntaliiton hallituksen jäsenenä puoltanut Uudenmaan liiton ja Itä-Uudenmaan liiton yhdistämistä. Sipoon kunta kuuluu Itä-Uudenmaan liittoon. Häntä ei siten voida pitää puolueettomana selvittäjänä.

Pääministeri Matti Vanhanen on ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn valtioneuvostossa. Hän on useissa yhteyksissä ennen päätöksen tekoa ilmaissut tukensa Helsingin kaupungin osaliitosesitykselle.

Muu lainvastaisuus

Valtioneuvoston päätös on perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusäännöksen vastainen. Kuntajaon muutos ei edistä palvelujen järjestämistä Sipoon kunnan asukkaille. Kuntajaon muutos ei myöskään paranna sipoolaisten elinolosuhteita eikä paranna elinkeinojen toimintamahdollisuuksia Sipoossa tai edistä Sipoon toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. Valtioneuvoston päätös merkitsee, että Helsingin kaupungin asukkaat ja Sipoon kunnan asukkaat eivät ole yhdenvertaisia lain edessä. Päätös loukkaa myös Helsinkiin siirrettävällä alueella asuvien sipoolaisten perustuslain 9 §:ssä säädettyä liikkumisvapautta ja oikeutta valita asuinpaikkansa, koska heidän täytyy vastoin tahtoaan muuttaa asuinkuntaansa. Lisäksi valtioneuvoston päätös merkittävästi heikentää siirretyllä alueella asuvien ruotsinkielisten sipoolaisten kielellistä asemaa. Noin 39 prosentilla Sipoon asukkaista on nykyään äidinkielenä ruotsin kieli. Helsingissä on äidinkielenä ruotsin kieli vain noin 6 prosentilla. Päätös loukkaa myös perustuslaissa säänneltyä kunnallista itsehallintoa.

Kuntajakolain 3 ja 5 §:n edellytykset eivät täyty. Kuten dosentti Mennola lausunnossaan toteaa, kunnan lisäalueen tarve ei voi olla kunnallisen jaotuksen muuttamisen perusteena. Aluejaon muutoksen perusteena voi olla vain alueen asukkaiden, elinkeinojen tai kunnallishallinnon aseman ja toimintakyvyn tosiasiallinen parantaminen. Alueen asukkailla ja elinkeinoelämällä tarkoitetaan silloin nimenomaan nykyisiä asukkaita ja tämänhetkistä todellista elinkeinorakennetta. Asiassa ei ole pystytty osoittamaan, että nämä erityiset edellytykset täyttyisivät sipoolaisten osalta.

Astrid Nurmivaara ja Göran Härmälä ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee Vantaan kaupunkia.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella, että päätöksessä ei ole tuotu esiin perusteita, sille, että Vantaan kaupunkiin kuuluvaa aluetta tulisi liittää Helsinkiin. Helsingillä on yhteinen maaraja Sipoon kunnassa Kantarnäsin niemessä. Esityksessä tarkoitettu Vantaan alue on pääosiltaan luonnonsuojelualuetta eikä sitä voida käyttää asuntorakentamiseen.

Juha Wermundsén ja Annika Wermundsén ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirheet

Kuntajakoselvittäjälle varattu aika oli asian laajuuteen nähden erittäin lyhyt. Esimerkiksi päätöksen taloudellisia vaikutuksia Sipoolle ei ole uskottavalla tavalla selvitetty. Kuntajakoselvityksessä on huomattavasti Helsingin kaupungin asiakirjoista tehtyjä lainauksia.

Kun Helsingin kaupungin aikomus tehdä kuntajaon muuttamista koskeva esitys tuli julkisuuteen, pääministeri Vanhanen ilmoitti kannattavansa esitystä. Hän on jo ennen kuntajakoselvitystä päättänyt kannastaan. Hän on siis esteellisenä osallistunut päätöksentekoon valtioneuvostossa.

Muu lainvastaisuus

Suomi on sitoutunut noudattamaan Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaa. Valtioneuvoston päätös, jolla liitetään merkittävä osa Sipoon kunnasta Helsingin kaupunkiin, on Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 3, 4 ja 5 artiklan vastainen. Päätöksellä puututaan Sipoon kunnan asukkaiden itsehallinto-oikeuteen ja se on siten perustuslain 121 §:n vastainen. Kuntajakolain 3 ja 5 §:n edellytykset kuntajaon muutokselle eivät täyty. Lounais-Sipoon liittäminen Helsinkiin ei voi parantaa ainakaan Sipoon kunnan toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta tai parantaa Lounais-Sipoon asukkaiden elinolosuhteita. Myöskään väitteelle, jonka mukaan alueen liittäminen Helsinkiin edistäisi palvelujen järjestämistä alueen asukkaille tai parantaisi alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia, ei kuntajakoselvittäjä tai valtioneuvosto esitä mitään uskottavia perusteita. Huomioon on otettava myös kuntajakolain 1 §. Koska Sipoolla ja Helsingillä on yhteistä maarajaa, ovat kuntajakoselvittäjän väitteet seudun kehityksen vinoutumisesta ja sen syistä selvästi virheellisiä. Päätöstä tehtäessä olisi tullut ottaa huomioon, mitä laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta toteutuessaan tarkoittaa Sipoon kunnalle.

Marina Fazer, Majlen Fazer, Jan Fazer ja Karl Fazer ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Lisäksi muutoksenhakijat ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.
Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat viitanneet professori Kaarlo Tuorin 28.7.2006 ja 16.7.2007, dosentti Toivo Pihlajaniemen 25.1.2007 ja 4.7.2007 sekä dosentti Erkki Mennolan 18.1.2007 ja 24.7.2007 päivättyihin asiantuntijalausuntoihin. Lisäksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirheet

Asiaa on useissa eri vaiheissa käsitelty kiireellisesti. Kuntajakoselvittäjän on osoitettu kopioineen selvityksensä sisällön valtaosin muiden tuottamista asiakirjoista. Kuntajakoselvittäjän työtapa ja kanssakäyminen Sipoon kunnan kanssa on katsottava monessa muussakin suhteessa epäasialliseksi ja epämääräiseksi. Kuntajakoselvittäjä ei ole pyytänyt kunnilta kirjallisia lausuntoja lainkaan. Valtioneuvoston jäsenille ei ministeriön esittelymuistiossa ole lainkaan kerrottu, että useat ulkopuoliset juridiset asiantuntijat ovat katsoneet liitosesityksen lainvastaiseksi.

Pääministeri Vanhanen on jo ennen Helsingin kaupungin esitystä keväällä 2006 puoluejohtajana silloisen valtiovarainministeri Eero Heinäluoman ja nykyisen valtiovarainministeri Jyrki Kataisen kanssa sopinut liitosasiasta. Tämä puolueiden välinen korkean tason sopimus on sittemmin ohjannut ratkaisevasti asian käsittelyä. Vanhanen on siten ollut esteellinen osallistumaan päätöksentekoon.

Muu lainvastaisuus

Päätös loukkaa paitsi perustuslain 121 §:n turvaamaa kunnallista itsehallintoa myös kuntajakolain lakisidonnaisuutta korostavaa luonnetta. Voimassa oleva kuntajakolaki kattaa kuntajaotuksen muutosprosessiin liittyvät asiasisällölliset seikat, toiminnot ja tilanteet tyhjentävästi. Kuntajaotuksen muutoksilla on siis pyrittävä edistämään kuntajaon tarkoitusten ja kehittämistavoitteiden toteutumista ja niiden on täytettävä kuntajaon muuttamiselle asetetut yleiset ja erityiset ehdot. Kuntajaotuksen muutosta ei voida tehdä, vaikka se edistäisi 1 §:ssä säädettyjä tarkoituksia ja tavoitteita, jos se ei täytä kuntajakolain 3 §:n yleisiä ja 4 tai 5 §:ssä säädettyjä erityisiä edellytyksiä. Kuntajaon muutoksen yleiset edellytykset esitetään 3 §:n 1 momentissa vaihtoehtoina. Niitä on oikeudellisessa arvioinnissa kuitenkin tarkasteltava kokonaisuutena. Arvioinnissa on otettava huomioon myös muutoksen kielteiset vaikutukset 3 §:ssä tarkoitettuihin seikkoihin ja niiden välityksellä mahdollisesti myös 1 §:ssä säädettyihin tavoitteisiin, mukaan lukien kunnallinen itsehallinto.

Muutoksen vaikutuksia on tarkasteltava paitsi aluetta saavan myös aluetta menettävän kunnan kannalta, mikä ilmenee myös kuntajakolain esitöistä. On myös ilmeistä, että kuntajakolain 3 §:ssä tarkoitetaan asukkailla nimenomaan päätöksenteon ajankohdan asukkaita. Kuntajakolain 5 §:n 2 momentin tarkoittamia pakkoliitoksia koskevan vaatimuksen erityisen painavista perusteista täyttää vain sellainen "tärkeä yleinen etu", joka kuuluu 3 §:ssä täsmennettyjen kuntajaon muutosten yleisten edellytysten alaan.
Valtioneuvoston päätös on lain ja hyvän hallintotavan vastainen. Ratkaisun perusteluissa ei ole osoitettu kuntajaon muutokselle kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä asetettuja edellytyksiä. Ratkaisu loukkaa ennakkotapauksena kunnallisen itsehallinnon periaatetta vakavasti ja räikeällä tavalla sivuuttaa Sipoon kunnan omat konkreettiset pyrkimykset alueensa kehittämiseksi.

Eija Tiilikka ja Jorma Tiilikka ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan.
Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet, että asian valmistelu on ollut puutteellista ja valmisteluaika liian lyhyt. Taloudelliset selvitykset puuttuvat kokonaan. Helsingin kaupunki on perustellut osaliitosta edullisen rakennusmaan tarpeella. On selvästi käynyt ilmi, että kyse on taloudesta eli uusien hyvien veronmaksajien hankkimisesta. Siten selittyy alueeseen kuuluvien kahden jo valmiiksi rakennetun Karhusaaren ja Landbon sisällyttäminen kuntaliitosalueeseen. Jos kuntaliitos toteutuisi, jäljelle jäävästä Sipoosta tulisi kriisikunta.

Svenska Folkpartiet i Östra Vanda rf on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan Vantaan osalta. Yleinen etu ei vaadi Vantaan alueen liittämistä Helsinkiin. Vantaan alue on suurelta osin luonnonsuojelualuetta ja vetistä maastoa. Alue ei myöskään ole tarpeen Helsingin ja Sipoon välisten liikenneyhteyksien luomiseen. Maarajaa Helsingillä on Sipoon kanssa Kantarnäsissä. Asukkaiden mielipidettä ei ole huomioitu.

Jouko Viljakainen on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Västerkullan kolmio tulee säilyttää Vantaan ainoana maayhteytenä merelle. Heikas kantatilasta lohkottujen tilojen oikeudet ollaan perusteettomasti siirtämässä Helsingin kaupungin hallintaan. Päätöksen perusteeksi ei ole esitetty lain tarkoittamaa erityistä yleistä tarvetta eikä erityisen painavia syitä. Alueiden kehittäminen on tapahtumassa eriarvostamalla ihmisten oikeuksia asuinpaikan ja asukasmäärän mukaan siten, että Helsinki käyttää hyväkseen pääkaupunkiasemaansa. Vantaan kaupunki ei ole antanut kirjallista tietoa asian käsittelystä Heikas tilan järjestäytymättömälle maa- ja vesikylien yhteisalueiden osakaskunnan jäsenille.

Peter Stenvall on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Lisäksi Stenvall on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.
Vaatimustensa tueksi muutoksenhakija on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirheet

Kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemi on ollut esteellinen tekemään kuntajaon muutosta koskevan esityksen. Myllyniemi ei ole ollut objektiivisesti puolueeton. Kuntajakoselvittäjä oli nimitetty aikaisemmin kuntajakolain uudistamista koskevan työryhmän puheenjohtajaksi. Työryhmä luovutti laatimansa mietinnön 30.5.1997. Työryhmän kuntajakoa koskeva lakiesitys oli miltei täydellisesti uuden kuntajakolain mukainen. Toisaalta hän on toiminut sisäasiainministeriön toimesta kuntajakolain nojalla tapahtuvien toimeksiantojen suorittajana. Toimeksiannot ovat etupäässä koskeneet kuntien kesken tapahtuneita kuntajakomuutoksia. Näissä, kuten Sipoonkin osalta, hän on soveltanut valmistelemaansa kuntajakolakia. Myllyniemi on sosiaalidemokraattisen puolueen jäsenenä vahvasti edustanut puolueen myönteistä kantaa kuntaliitosasiassa.

Pääministeri Matti Vanhanen on omalla toiminnallaan tullut esteelliseksi päättämään kuntaliitoksesta. Hän on ennen päätöksentekoa useassa yhteydessä ilmaissut myönteisen mielipiteensä kuntajakomuutokseen.
Sipoon kunnalla on ollut aivan liian lyhyt aika antaa lausuntonsa kuntajakoselvittäjän asettamisesta.
Valtioneuvoston esittelymuistiossa ei ole lainkaan kerrottu Sipoon näkemyksiä eikä kunnan sinne toimittamia asiantuntijalausuntoja.

Muu lainvastaisuus

Valtioneuvoston päätös ei täytä kuntajakolain 3 §:ssä säädettyjä yleisiä edellytyksiä eikä lain 5 §:ssä säädettyjä erityisiä edellytyksiä. Stenvall on valituksessaan viitannut ministeri Mauri Pekkarisen valtioneuvoston päätökseen liittämään eriävään mielipiteeseen sekä Sipoon kunnanhallituksen valitukseen ja siihen liitettyihin asiantuntijalausuntoihin.

Sipoon kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.
Vaatimuksensa tueksi kunnanhallitus on viitannut kunnallisoikeuden dosentti Toivo Pihlajaniemen 25.1.2007 ja 4.7.2007, oikeustieteen tohtori, professori Kaarlo Tuorin 16.7.2007 sekä hallintotieteen tohtori, oikeustieteen lisensiaatti Erkki Mennolan 10.1.2007 ja 24.7.2007 päivättyihin asiantuntijalausuntoihin.

Lisäksi kunnanhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirheet

Kuntajakolain 6 §:n mukaan kuntajako voi perustua joko kunnan (tai kunnan jäsenen) esitykseen tai sisäasiainministeriön aloitteeseen. Mainitun säännöksen mukaan esityksessä tai aloitteessa on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja siihen on mahdollisuuksien mukaan liitettävä asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Milloin esitys tai aloite tarkoittaa kunnan jonkin alueen tai joidenkin alueiden siirtämistä toiseen kuntaan tai toisiin kuntiin, siinä on tarpeellisella tarkkuudella ilmoitettava nämä alueet.

Kunnan tulee näin ollen perustella esityksensä ja siihen on liitettävä tarpeellinen selvitys. Mutta myös ministeriön tulee perustella aloitteensa vastaavalla tavalla ja myös ministeriön tulee liittää aloitteeseensa tarpeellinen selvitys. Tämä kuntajakolain edellyttämä selvittämisvelvollisuus on keskeisessä asemassa esityksen tai aloitteen valmistelussa ja luo pohjan prosessin kuulemisvaiheelle ja koko asian lainmukaisuuden arvioinnille.

Helsingin, Vantaan ja Sipoon kuntarajojen muutoksiin liittyen on ollut vireillä Helsingin kaupungin esitys, josta kaupunki teki päätöksen 21.6.2006. Tästä kunnan esityksestä asianosaisia kuultiin kuntajakolain 7 §:n edellyttämällä tavalla. Tämän esityksen käsittely päättyi sisäasianministeriön päätökseen 28.6.2007, jolla ministeriö hylkäsi tämän kaupungin esityksen.

Valtioneuvoston valituksenalainen päätös ei perustu ministeriön aloitteeseen, sillä ministeriö ei koskaan ole tehnyt asiaa koskevaa aloitetta, jossa ministeriö kuntajakolain 6 §:n tarkoittamalla tavalla olisi perustellut kuntajaon muuttamisen tarvetta ja johon kuntajakolain edellyttämällä tavalla olisi liitetty asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Koska ministeriö ei koskaan ole tehnyt asiaa koskevaa aloitetta, siitä ei tietenkään ole voitu kuulla asianosaisia hallintolain ja kuntajakolain edellyttämällä tavalla.
Koska asia tältä osin on yksiselitteisen selvä, ja koska edellä mainittu menettelyvirhe olennaisella tavalla on vaikuttanut koko prosessiin ja vaarantanut asianosaisten oikeusturvan, on valtioneuvoston päätös kumottava ja poistettava.

Sisäasiainministeriö asetti 26.9.2006 Pekka Myllyniemen kuntajakoselvittäjäksi tässä asiassa. Tätä päätöstä tehtäessä hallintolain 34 ja 36 §:n mukaista kuulemista ei kuitenkaan suoritettu eikä kuulemisesta ilmoitettu sillä tavoin kuin hallintolain 58 §:ssä säädetään tiedoksiannosta viranomaiselle, vaan hallitusneuvos Arto Sulonen ilmoitti puhelimitse 21.9. klo 10 sisäasiainministeriössä pidettävästä kuulemistilaisuudesta, mihin hänen ilmoituksensa mukaan oli kutsuttu asianomaisten kuntien kuntajohtajat. Tämän puhelinkeskustelun perusteella Sipoon kunnasta kuulemistilaisuuteen osallistuivat kunnanjohtaja Markku Luoma, kunnanhallituksen I varapuheenjohtaja Susanna Taipale-Vuorinen sekä kunnanhallituksen jäsen Bengt Wiik.

Kun mainitussa kuulemistilaisuudessa tiedusteltiin kuulemisen tarkoituksesta, ilmoitettiin sisäasiainministeriön taholta, että se on kuntajakolain 8 §:n mukainen kuuleminen. Tällöin Sipoon edustajat ilmoittivat, ettei tilaisuus täytä kuulemiselle säädettyjä edellytyksiä. Hallitusneuvos Arto Sulonen sanoi, että tällainen kuuleminen on ollut tapa. Sipoon edustajat ilmoittivat siihen, että asia halutaan käsitellä kunnanhallituksessa. Ministeri Mannisen käsityksen mukaan paikalla olivat toimivaltaiset henkilöt päättämässä asioista. Mainitussa tilaisuudessa ministeri Manninen kuitenkin antoi kuulemiselle määräajan maanantaihin 25.9. saakka.

Sisäasiainministeriön suorittama edellä mainittu kuuleminen ei täytä hallintolain, kuntalain eikä kuntajakolain määräyksiä kuulemismenettelystä. Todettakoon, että kunnanhallitus sai kuulemiseen suullisesti neljän päivän määräajan, eli kuulemiselle varattu määräaika oli kohtuuttoman lyhyt ja näin ollen myös lainvastainen eikä kuulemisesta myöskään tiedotettu hallintolain edellyttämällä tavalla.
Koska kuntajakoselvittäjän asettamispäätöksellä voi olla huomattava vaikutus myös muiden kuin asianomaisten kuntien elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, sisäasiainministeriön olisi hallintolain 41 §:n mukaisesti myös tullut varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Kun edellä mainittua vaikutusmahdollisuuksien varaamista koskevaa säännöstä ei sovellettu, ministeriö syyllistyi myös tältä osin asiassa menettelyvirheeseen. Kun valtioneuvoston päätöksen valmistelua rasittavat edellä mainitut menettelyvirheet, tulee valtioneuvoston päätös kumota ja poistaa.

Kuntajakoselvittäjä on Uudenmaan liiton hallituksen jäsen. Ottaen huomioon, että Uudenmaan liitto on aktiivisesti pyrkinyt sisällyttämään Sipoon kunnan Uudenmaan liittoon nykyisen Itä-Uudenmaan liiton sijaan ja että rajamuutos myös suoraan palvelisi Uudenmaan liittoa sekä liiton maantieteellisen alueen että veromaksupohjan kasvun myötä, on ilmeistä, ettei asetettua kuntajakoselvittäjää myöskään tällä perusteella voida pitää puolueettomana.

Kuntajakoselvittäjä on omassa poliittisessa toiminnassaan aktiivisesti Uudenmaan liiton valtuuston jäsenenä ottanut kantaa Helsingin laajentumiseen itään. Hän on toiminut aktiivisesti yhdessä Helsingin kaupungin keskeisten poliittisten edustajien kanssa Helsingin kaupungin intressien puolesta eikä häntä voida tämän johdosta pitää puolueettomana.

Kuntajakoselvittäjä on esteellinen (objektiivinen jääviys), koska hän on virkamiehenä ministeriön toimeksiannosta valmistellut esityksen kuntajakolaiksi, ja toisaalta hän on toiminut sisäasiainministeriön toimesta kuntajakolain nojalla tapahtuvien toimeksiantojen suorittajana. Ottaen vielä huomioon, että kuntajakoselvittäjä on asetettu vastoin Sipoon kunnan kantaa, on katsottava, että sisäasianministeriön edellä mainittu päätös syntyi kuntajakolain 8 §:n vastaisella tavalla ja että valtioneuvoston valituksenalaista päätöstä tämän johdosta rasittaa merkittävä menettelyvirhe, jonka perusteella valtioneuvosto päätös on kumottava ja poistettava.

Edellä mainituin perustein Sipoon kunta katsoo, että luottamus kuntajakoselvittäjän puolueettomuuteen on vaarantunut myös hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan tarkoittamalla tavalla.

Apulaisoikeuskanslerin 14.6.2007 antamaan päätökseen ja pääministeri Vanhasen toimintaan viitaten kunnanhallitus pitää täysin ilmeisenä sitä, että pääministeri Vanhasta on pidettävä asiassa esteellisenä. Pääministeriä on informoitu asiasta etukäteen ennen Helsingin kaupungin päätöstä asiasta, ja hän on antanut päätökselle tukensa etukäteen. Hän on itse ja oma-aloitteisesti useilla eri foorumeilla ilmaissut julkisen ja jopa erittäin voimakkaan tukensa sille, miten vireillä oleva yksittäinen hallintoasia tulee ratkaista valtioneuvostossa, ja hän on jopa itse ja oma-aloitteisesti ottanut kantaa siihen, miten Helsingin kaupungille siirrettäviä alueita tulevaisuudessa tulee kehittää ja asettanut Helsingin kaupungin tukemiselle ennakkoehtoja. Asiassa ei voida päätyä muuhun kuin siihen, että pääministeri Vanhanen on ollut esteellinen, kun asiasta päätettiin valtioneuvostossa. Kysymys on tältä osin laillisuusharkinnasta eikä poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Kun pääministeri Vanhanen edellä kuvatulla tavalla on ollut esteellinen osallistuessaan asian käsittelyyn valtioneuvostossa, on valtioneuvoston päätös kumottava ja poistettava.

Kuntajakoselvittäjä Myllyniemen esityksestä kuultiin asianosaisia siten, että esitys sekä liitekartta pidettiin nähtävillä 4.1. - 15.2.2007 välisenä aikana. Tuolloin nähtävillä pidettiin maanmittauslaitoksen 12.12.2006 päivätyn lausunnon mukainen kartta.

Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistion liitteenä oli kuitenkin aivan toinen kartta, eli kuntajakoselvittäjän selvitykseen liitetty kartta. Edellä mainitun maanmittauslaitoksen laatiman ja valtioneuvoston päätöksen liitekartan väliset erot ovat merkittävät.

Edelleen on syytä todeta, ettei valtioneuvoston julkaistussa päätöksessä lainkaan mainita liitekarttaa. Sen sijaan valtioneuvoston perustelumuistion liitekarttaan rajattuun alueeseen kuuluu peräti 25 kiinteistöä (osittain tai kokonaan) joita ei lainkaan ole mainittu valtioneuvoston päätöksessä. Päätös on tältä osin niin epäselvä ja puutteellinen, ettei siitä käy selville, miten asia on ratkaistu, ja päätös olisi tällä perusteella jopa poistettavissa kantelun perusteella hallintolainkäyttölain 59 §:n nojalla.

Edellä olevan perusteella, ja mikäli valtioneuvoston päätöstä tulkitaan niin, että siihen sisältyy päätöksen perustelumuistion liitekartta, voidaan todeta, ettei asianosaisia kuultu valtioneuvoston päätöksen perustana olevasta tärkeimmästä asiakirjasta ja esityksestä, eli aluerajauksesta. Asiassa on siis tältä osin syyllistytty merkittävään menettelyvirheeseen, jonka johdosta valtioneuvoston päätös on kumottava ja poistettava.

Kun päätös olisi poistettavissa kantelun johdosta, on ilmeistä, että päätös myös Sipoon kunnan valituksen perusteella tulee kumota ja poistaa, ottaen huomioon, että perustevalitus hallintolainkäyttölain 59 §:n 2 momentin perusteella on ensisijainen oikeussuojakeino.

Mikäli valtioneuvoston päätöstä on tulkittava siten, ettei päätökseen lainkaan kuulu liitekarttaa, vaan ainoastaan säädöskokoelmassa julkaistu tekstiosuus, on valtioneuvoston päätös myös tässä tilanteessa niin epäselvä ja puutteellinen, että päätös kantelun perusteella olisi poistettava. Pelkästään päätöksen tekstiosuuden perusteella on mahdoton arvioida, miten asiassa on päätetty ja missä kulkee kuntaraja niiden kiinteistöjen osalta, joista valtioneuvoston päätöksessä käytetään ilmaisua "osa tilasta x" tai "osa tiloista x". Kun päätöksestä ei käy selville, miten asia on ratkaistu, on päätös tällä perusteella hallintolainkäyttölain 59 § huomioon ottaen kumottava ja poistettava.

Valtioneuvoston päätös perustuu tosiasiallisesti hyvin pitkälle kuntajakoselvittäjän selvitykseen. Tämä selvitys on monelta osin hyvin vajavainen ja puutteellinen. Tältä osin kunnanhallitus viittaa Sipoon kunnan Etelä-Suomen lääninhallitukselle 17.4.2007 päivätyssä lausunnossa esitettyyn.

Muu lainvastaisuus

Suomen perustuslain 121 §:n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon. Säännöksiä sovellettaessa tulee pyrkiä lopputulokseen, joka on sopusoinnussa perustuslain säännösten ja tavoitteiden kanssa, ja kunnalliselle itsehallinnolle ja sen pysyttämiselle tulee antaa merkitystä etenkin tilanteessa, jossa kunta vastustaa esitettyä muutosta kuntajakoon.

Kuntajakolain 1 §:n säännökset ovat tavoitenormeja, joilla ei ole välitöntä merkitystä kuntajaon muutospäätösten laillisuusarvioinnissa. Lainkohta osoittaa kuitenkin lain yleisen tavoitteen, joten myös sillä on huomattavaakin tulkinnallista merkitystä kuntajakomuutospäätösten laillisuusarvioinnissa.

Ottaen huomioon, että Sipoon kunta vastustaa kuntajakomuutosta, sovellettavaksi tulevat kuntajakolain 5 §:n 2 momentti yhdessä 3 §:n määräysten kanssa, sillä kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa määrätään, että jos muutos vaikuttaa kuntien pinta-alaan yli kymmenellä prosentilla tai asukaskaslukuun yli viidellä prosentilla ja jos joku asianomaisista kunnista vastustaa päätöstä, voidaan kuntajaon muutos tehdä vain erityisen painavilla kuntajakolain 3 §:n mukaisilla perusteilla.

Toteutuessaan valtioneuvoston päätöksellä olisi syvälliset vaikutukset Sipoon kunnan talouteen. Alustavien varovaistenkin arvioiden mukaan kunnalle aiheutuisi välittömiä taloudellisia menetyksiä. Erittäin merkittävää Sipoon tulevaisuuden kannalta on myös se, että siirrettäväksi esitetyillä alueilla asuu noin 2 020 asukasta eli 10,5 prosenttia Sipoon kunnan väestöstä, mutta Sipoon kunnan verotulojen menetys olisi peräti 13,5 prosenttia.

Kaiken kaikkiaan Sipoon kunnan kertaluontoiset mutta myös pysyvät taloudelliset menetykset olisivat mittavat ja vaarantaisivat Sipoon kunnan tulevaisuuden itsenäisenä kuntana.

Sipoon kunta on kehittänyt maankäytön suunnittelua järjestelmällisesti koko 2000-luvun ajan. Tästä konkreettisimpana esimerkkinä on kaavoitusohjelmaan 2002-2007 otettu kunnan yleiskaava.

"Sipoo 2020" tavoitesuunnitelmassa maankäytön ja ympäristön tehtäväkentässä määriteltiin kattavan yleiskaavan laadinta, jossa tutkitaan kunnan yhdyskuntarakenteen vaihtoehtoja kokonaisuus huomioiden. Sipoon yleiskaava 2025 kuulutettiin vireille 27.1.2005. Vuoden 2005 aikana tutkittiin erilaisia rakennemalleja, joista laadittiin vaikutusten arviointi kevään 2006 aikana.

Jatkuu osiossa 2

palautteet


ei palautteita