L9.5 (27.1.2008)

Erkki Aho   31 10 2006, 8:17

image

Liittyy Erkki Ahon kirjoitukseen
Sipoon alueiden laillinen ryöstö (27.1.2008)


http://www.erkkiaho.com/blogarchive/611.htm
Sipoon liittäminen Helsinkiin
Korkeimman Hallinto-oikeuden päätös, osio 5

______________________________________________________

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

4.1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Sten Sundbergin valitusta.
4.2. Lausunnon antaminen Frank Sjöströmin, Pär-Erik Sjöströmin ja Kristina Sjöströmin valituksista raukeaa.
4.3. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut valitukset. Valitukset hylätään.
4.4. Korkein hallinto-oikeus hylkää Marina Fazerin ja hänen asiakumppaniensa, Peter Stenvallin, Sipoon Puolesta ry - För Sibbo rf:n, Ulf William Thuringin oikeudenomistajien sekä Micaela Johanssonin ja hänen asiakumppaniensa vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

4.1. Tutkimatta jättäminen

Kuntajakolain 35 §:n 2 momentin mukaan valitus on tehtävä korkeimmalle hallinto-oikeudelle 30 päivän kuluessa siitä, kun kuntajaon muuttamista tarkoittava päätös on julkaistu säädöskokoelmassa.
Valtioneuvoston päätös kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä on julkaistu säädöskokoelmassa 4.7.2007. Valitus olisi siten tullut toimittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään perjantaina 3.8.2007 ennen virka-ajan päättymistä.
Sundbergin valituskirjelmä on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen vasta valitusajan päätyttyä. Tämän vuoksi Sundbergin valitus on hallintolainkäyttölain 26 §:n 1 momentin sekä 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä tutkimatta.

4.2. Raukeaminen

Frank Sjöström, Pär-Erik Sjöström ja Kristina Sjöström ovat tänne 8.8.2007 saapuneissa kirjoituksissaan peruuttaneet valituksensa. Tämän vuoksi lausunnon antaminen heidän valituksissaan esitetyistä vaatimuksista raukeaa.

4.3. Pääasiaratkaisu

4.3.1. Yleiset perustelut

4.3.1.1. Säännökset
Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakautuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annetuista tehtävistä säädetään lailla.
Kuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakautuu kuntiin, joiden asukkaiden itsehallinto on turvattu perustuslaissa. Pykälän 3 momentin mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.

Perustuslain 122 §:n 1 momentin mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Pykälän 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla.

Kuntajakolain (1196/1997) 1 §:n 1 momentin mukaan asukkaiden itsehallintoa ja yleistä hallintoa varten Suomi on jaettuna kuntiin. Pykälän 2 momentin (170/2007) mukaan kuntajakoa kehitetään 1 momentissa mainittujen tarkoitusten edellyttämällä sekä kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla. Kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Pykälän 3 momentin mukaan kuntajaon muuttamisesta säädetään lailla tai siitä päättää, sen mukaan kuin jäljempänä säädetään, valtioneuvosto tai ministeriö.

Kuntajakolain 3 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos:
1) edistää palvelujen järjestämistä alueen asukkaille;
2) parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita;
3) parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai
4) edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta.
Kuntajakolain 3 §:n 2 momentissa (433/2003) todetaan, että väestön kielisuhteiden huomioon ottamisesta säädetään perustuslaissa.

Kuntajakolain 5 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen erityisistä edellytyksistä kunnan alueen supistumisessa ja laajenemisessa. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajaon muutos, joka merkitsee kunnan alueen supistumista tai laajenemista, mutta ei uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, voidaan tehdä:
1) jos minkään asianomaisen kunnan valtuusto ei vastusta muutosta; tai
2) jos muutos ei vaikuta minkään kunnan asukasmäärään yli viidellä prosentilla tai pinta-alaan yli kymmenellä prosentilla laskettuna maapinta-alasta. Pykälän 2 momentin mukaan muutoin 1 momentissa tarkoitettu kuntajaon muutos voidaan tehdä vain erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä.
Kuntajakolain 35 §:n 1 momentin mukaan kuntajaon muuttamista tarkoittavaan valtioneuvoston päätökseen saa hakea muutosta valittamalla asianomainen kunta tai sen jäsen.
Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

4.3.1.2. Ratkaisun lähtökohdat

Kuten kuntajakolainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 135/1997 vp) yleisperusteluissa todetaan, kunta on toisaalta yleisen hallinnon alueellisten toimivaltamääräysten perusyksikkö ja toisaalta kansalaisten itsehallinnollisen organisoitumisen perusyksikkö. Käytännössä kansalaisten itsehallinnollinen toiminta on järjestetty kunniksi tai kuntien keskinäiseksi yhteistyöksi. Sen ohella kunnat ovat perusyksikkönä useimpien valtion hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten alueellisten toimipiirien ja valtiollisten vaalien vaalipiirien määrityksissä sekä myös useimmissa Euroopan unionin noudattamissa aluejaoissa ja Euroopan parlamentin edustajien vaalialueiden määrityksissä.
Valtioneuvoston valituksenalainen päätös koskee kuntajaon muutosta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä. Valtioneuvosto on päättänyt, että Helsinkiin liitetään Sipoon kunnan lounaisosasta maapinta-alaltaan noin 26 neliökilometrin suuruinen alue ja Vantaan kaupungista noin 2 neliökilometrin suuruinen Västerkullan kiilan alue. Sipoosta liitetyllä alueella asuu noin 2 000 henkilöä ja Västerkullan kiilan alueella noin 30 henkilöä. Valtioneuvoston päätöksessä on asiallisesti kysymys Suomen kunnallisen ja samalla yleisen hallinnollisen aluejaotuksen osittaisesta muuttamisesta Helsingin seudun alueella.

Kuntajaon muuttamisessa noudatettavasta menettelystä, oikeudellisista edellytyksistä ja päätöksenteosta on säädetty kuntajakolaissa. Kuntajakolain mukaan kuntajaon muuttaminen on mahdollista tietyin laissa säädetyin edellytyksin myös asianomaisen kunnan valtuuston vastustaessa muutosta.

Perustuslain 121 §, jonka mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon, ei sellaisenaan ole esteenä kuntajaon muuttamiselle. Perustuslakivaliokunta on kuntajakolainsäädännön uudistamista koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 24/1997) lausunut, että tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon 51 §:n 2 momentin itsehallintosäännöksen ei ole katsottu tarjoavan yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan (SopS 66/1991) 5 artiklan mukaan sopijapuolet sitoutuvat siihen, että paikallisviranomaisten aluerajoja ei saa muuttaa neuvottelematta ensin asianomaisten kuntien kanssa. Saman artiklan mukaan kansanäänestyksen käyttäminen on mahdollista, milloin se sallitaan lainsäädännössä. Mainittu peruskirjakaan ei siten ole esteenä kuntajaon muuttamiselle. Perustuslain 121 §:stä ja peruskirjasta seuraavat vaatimukset on otettu osaltaan huomioon säädettäessä kuntajakolain toimivaltasäännöksistä sekä kuntajaon muuttamista koskevista edellytyksistä.

Korkein hallinto-oikeus ei voi valitusten johdosta ottaa kantaa kuntajaon muuttamisen tarkoituksenmukaisuuteen vaan ainoastaan sitä koskevan päätöksen lainmukaisuuteen. Tältä osin tulevat erikseen arvioitavaksi toisaalta menettelyyn liittyvät kysymykset ja toisaalta se, täyttyvätkö kuntajakolaissa säädetyt kuntajaon muuttamisen oikeudelliset edellytykset.

Kuten edellä kohdassa 4.3.1.1. selostetuista kuntajaon muuttamista koskevista säännöksistä ilmenee, kysymys on sellaisesta kuntajaon muutoksesta, johon on sovellettava kuntajakolain 5 §:n 2 momenttia ja joka siten voidaan tehdä vain erityisen painavilla lain 3 §:n mukaisilla edellytyksillä.

4.3.1.3. Alueiden käytön suunnittelu ja päätöksenteko

Kuntajaon kehittämistä ohjaavista laadullisista tavoitteista on säädetty edellä selostetussa kuntajakolain 1 §:n 2 momentissa. Tavoitesäännöksellä ei sellaisenaan ole itsenäistä merkitystä arvioitaessa valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta. Kuntajakolakiin sisällytettynä tavoitesäännöksellä on kuitenkin tulkinnallista merkitystä arvioitaessa sitä, täyttyvätkö muualla kuntajakolaissa säädetyt kuntajaon muuttamisen oikeudelliset edellytykset.

Kuntajakolain 1 §:n 2 momentin mukaan kuntajakoa kehitetään muun ohella yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla. Kuntajaon muutos liittyy jo tähänkin nähden kiinteästi alueiden käytön suunnitteluun. Alueiden käytön päätöksenteko- ja suunnittelujärjestelmästä säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999).

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvosto voi hyväksyä alueiden käyttöä ja aluerakennetta koskevia valtakunnallisia tavoitteita. Valtioneuvosto on antanut mainitussa lainkohdassa tarkoitetun päätöksen valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000. Päätöksen kohta 4.6 koskee Helsingin seudun erityiskysymyksiä. Valtioneuvoston päätöksessä todetaan, että Helsingin seudun erityiskysymykset koskevat aluetta, jolla asuu lähes viidennes maan väestöstä. Helsingin seudulla on erityisiä ongelmia, joilla on valtakunnallista merkitystä ja joihin tarvitaan alueidenkäytön ratkaisuja. Väestömäärän voimakkaan kasvun seurauksena seudun työssäkäyntialue laajenee koko ajan ja ulottaa vaikutuksensa useiden maakuntien alueelle. Helsingin seudulla alueidenkäytön ratkaisuilla on poikkeuksellisen suuri merkitys koko alueen tulevalle kehitykselle. Ratkaisut vaikuttavat erityisesti alueen ekologiseen kestävyyteen ja valtakunnalliseen aluerakenteeseen, mutta myös koko maan kansainväliseen kilpailukykyyn. Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa tulee muun muassa ehkäistä yhdyskuntarakenteen hajautumista ja varautua raideliikenteen laajentumiseen ja tehokkuuden parantamiseen sijoittamalla riittävästi asuntotuotantoa ja työpaikkarakentamista niiden vaikutusalueelle. Erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa tulee muun ohella varautua metron laajentamiseen ja Vuosaaren satamaan. Varautumisessa on otettava huomioon ympäröivä maankäyttö ja lähiympäristö, erityisesti asutus, arvokkaat luonto- ja kulttuurikohteet sekä maiseman erityispiirteet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelujärjestelmän mukaisesti valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet konkretisoidaan alueiden käytön ratkaisuiksi lähinnä maakuntakaavassa. Maakuntakaavan laatimisesta ja muusta maakunnan suunnittelusta huolehtii kuntayhtymänä maakunnan liitto, jossa alueen kuntien on oltava jäseninä. Maakuntakaava puolestaan välittää valtakunnalliset ja maakunnalliset maankäyttöintressit kuntatason kaavoitukseen.
Kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet. Kunnan maapolitiikan tueksi laadittavan maapoliittisen ohjelman sisällöstä tai hyväksymisestä ei ole säännöksiä. Kunnan maapoliittiseen ohjelmaan sisältyvistä erilaisista maapolitiikan keinoista on sen sijaan säännöksiä maankäyttö- ja rakennuslaissa ja muissa laeissa.

4.3.1.4. Selvitysaineisto

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 36 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava lausunto siltä hallintoviranomaiselta, joka on tehnyt asiassa päätöksen, jollei se ole tarpeetonta. Pykälän 2 momentin mukaan selvityksen hankkimiseksi voidaan pyytää lausunto myös muulta kuin 1 momentissa tarkoitetulta viranomaiselta.

Valtioneuvoston päätöksen oikeudelliseen arvioimiseen liittyvä selvitysaineisto on oikeudenkäyntimenettelyä koskevien säännösten mukaisesti siten täydentynyt asian käsittelyn aikana valitusten, saatujen lausuntojen ja vastaselitysten johdosta. Korkein hallinto-oikeus on näin ollen valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta arvioidessaan ottanut huomioon paitsi valtioneuvoston päätökseen liittyvän tausta-aineiston myös valittajien korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman asiakirja-aineiston. Tähän sisältyvät myös kaikki ne korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetut asiantuntijalausunnot, jotka on annettu ennen valtioneuvoston päätöstä.

Hallintolainkäyttölaissa valitusviranomaiselle asetettu selvittämisvelvollisuus ja vaatimus käsittelyn tasapuolisuudesta ovat edellyttäneet lausuntojen pyytämistä sisäasiainministeriöltä sekä Vantaan ja Helsingin kaupunginhallituksilta. Korkein hallinto-oikeus on ottanut myös mainitut lausunnot huomioon osana selvitysaineistoa.

Kun kuntajakoa kehitetään edellä 4.3.1.3. kohdassa esitetyin tavoin muun ohella yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla ja kun nyt kysymyksessä olevan kuntajaon muutoksen samoin kuin valitusten perusteina on erityisesti esitetty maankäyttöä ja sen suunnittelua koskevaa aineistoa, asian käsittelyssä on tullut ottaa huomioon myös Helsingin seudun itäisten alueiden maankäyttöä ohjaava kaavoitus ja muut maankäyttöratkaisut. Tältä osin selvitystä on saatavissa seuraavista muussa yhteydessä annetuista ja julkisesti tiedossa olevista ratkaisuista, joissa on jouduttu arvioimaan alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta:

Itä-Uudenmaan maakuntakaava

Itä-Uudenmaan liiton maakuntavaltuuston 21.12.2000 hyväksymässä maakuntakaavassa oli osoitettu Sipoon kuntaan Itäsalmen alueelle keskustatoimintojen alue (C). Merkintä olisi sallinut huomattavan suuren vähittäiskaupan suuryksikön rakentamisen alueelle, jolla ei ollut ennestään merkittävää taajamaa. Ympäristöministeriö jätti 5.4.2002 antamallaan päätöksellä mainitun aluevarausmerkinnän vahvistamatta. Itä-Uudenmaan liiton maakuntahallitus ja Sipoon kunnanhallitus valittivat ympäristöministeriön päätöksestä tältä osin. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valitukset 11.9.2003 antamallaan päätöksellä taltionumero 2103.

Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksensä perusteluissa muun ohella, että suunniteltu vähittäiskaupan suuryksikkö olisi tullut irralleen nykyisestä yhdyskuntarakenteesta. Vähittäiskaupan suuryksiköllä olisi ollut huomattavia ylikunnallisia ja seudullisia vaikutuksia aluerakenteeseen. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Sipoon kunnan tavoitteena ei myöskään ollut luoda Itäsalmen alueelle sellaista keskusta-aluetta, jonka asukasmäärä olisi ollut riittävä sinne sijoitettavien liikkeiden asiakaspohjaksi.

Itäsalmen keskustan asemakaavan muutos

Sipoon kunnanvaltuusto oli 15.9.2003 hyväksynyt Itäsalmen keskustan asemakaavan muutoksen, jossa oli osoitettu rakennusoikeutta pääasiassa liikerakentamiseen yhteensä noin 87 000 kerrosneliömetriä. Asemakaavan muutos olisi mahdollistanut muun ohella 12 180 kerrosneliömetrin suuruisen vähittäiskaupan suuryksikön rakentamisen. Helsingin hallinto-oikeus oli 7.7.2004 antamallaan päätöksellä muun ohella Uudenmaan ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut Sipoon kunnanvaltuuston päätöksen asemakaavan muutoksesta. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi 26.5.2005 antamallaan päätöksellä taltionumero 1255 Sipoon kunnanhallituksen valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksensä perusteluissa muun ohella, että Etelä-Sipoon ja varsinkin Itäsalmen asukasluvut ovat olleet viime vuosina kasvussa. Alueelle kohdistuu erityisesti pääkaupunkiseudun suunnalta rakentamispainetta. Alueelle onkin muodostunut maaseutumaisen haja-asutuksen lisäksi myös esikaupunkimaista pientaloasutusta. Kaava-alue kuuluu sijaintinsa ja hyvien liikenneyhteyksiensä johdosta pääkaupunkiseudun vaikutuspiiriin. Kaava-alueen eteläpuolelle rakennettava Vuosaaren satama liikenneväylineen sekä satamaan mahdollisesti liittyvät logistiikka- ja työpaikkahankkeet liittävät kaava-alueen tulevaisuudessa todennäköisesti vielä entistä tiiviimmin pääkaupunkiseudun aluerakenteeseen. Muutoinkin asiakirjoihin liitetyistä selvityksistä ilmeni, että Etelä-Sipoon alueella hyvinkin erilaiset kehitysnäkymät olivat vielä tuossa vaiheessa mahdollisia Etelä-Sipoon alueella voimassa olevien yleispiirteisten kaavojen eli maakuntakaavan ja seutukaavan ohjausvaikutuksetkin huomioon ottaen.

Edelleen korkein hallinto-oikeus lausui, että kaavan lainmukaisuuden arvioimiseksi kaavaa laadittaessa on riittävästi selvitettävä, miten kaavassa suunnitellut toiminnot sopeutuvat kaava-alueen ulkopuolelle jäävien ja sen vaikutuspiirissä olevien alueiden maankäytöllisiin olosuhteisiin ja muihin maankäyttötavoitteisiin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tuolloin kysymyksessä olleen asemakaavan muutoksen toteuttamisesta aiheutui sellaisia kaava-alueen ulkopuolelle ulottuvia laajoja ympäristövaikutuksia, jotka Etelä-Sipoon alueen tulevassa maankäytön suunnittelussa oli otettava huomioon. Suunnitellun liikekeskuksen vaikutus kaupan palvelurakenteeseen olisi myös ollut merkittävä. Kun otettiin huomioon edellä mainitut alueen sijaintiin ja kehitysnäkymiin liittyvät seikat sekä se, ettei alueella ollut voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa ja että Itäsalmen alueelle maakuntakaavassa osoitettu keskustatoimintojen aluevaraus (C) oli kumottu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä, asemakaavan muutosta laadittaessa ei ollut riittävästi selvitetty Etelä-Sipoon alueen muita maankäyttötarpeita eikä sitä, miten kaava-alueelle suunniteltu hanke oli yhteensovitettavissa niiden kanssa.

Sipoon kunnan rakennusjärjestys

Sipoon kunnanvaltuusto oli 25.2.2002 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Sipoon kunnan rakennusjärjestyksen. Rakennusjärjestyksen 6. kohdassa oli määrätty, että koko Sipoon kunnan asemakaavoitetun tai ranta-asemakaavoitetun alueen ulkopuolinen alue on kuntaan suuntautuvan pääkaupunkiseudun rakentamispaineen vuoksi maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 3 momentin mukaista suunnittelutarvealuetta, ellei kaavassa toisin määrätä. Suunnittelutarvealueella lupahakemuksen arviointi perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä säädettyihin erityisiin edellytyksiin sen lisäksi, mitä luvan edellytyksistä muutoin säädetään.

Helsingin hallinto-oikeus oli 13.12.2002 antamallaan päätöksellä Jaana Junnilan valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen siltä osin kuin se oli koskenut rakennusjärjestyksen 6. kohtaa. Korkein hallinto-oikeus hyväksyi 20.1.2005 antamallaan päätöksellä taltionumero 83 Sipoon kunnanhallituksen valituksen ja kumosi hallinto-oikeuden päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksensä perusteluissa selvitetyksi, että pääkaupunkiseudun rakentamispaine kohdistuu erityisen voimakkaana Sipoon kunnan alueeseen. Kun myös otettiin huomioon kunnan alueella olemassa oleva tiheä tieverkosto ja arvio siitä, että odotettavissa oleva asutus sijoittuisi nykykäytännön mukaisesti nauhamaisesti teiden varsille sekä eri puolilla kuntaa oleviin kuntakeskuksiin, kunnan alueesta ei myöskään ollut selkeästi erotettavissa sellaista laajahkoa aluetta, johon tämä rakentamispaine ei lainkaan ulottuisi. Kunnan alueella oli lisäksi osia, joilla maankäytön suunnittelutarve perustui erityisiin ympäristöarvoihin tai ympäristöhaittoihin. Esimerkiksi Vantaan kaupungin vastaisen rajan tuntumassa sijaitsevan Sipoonkorven alueella oli merkitystä virkistysalueena koko pääkaupunkiseudulle.

Asiakirjoista myös ilmeni, että keskellä kunnan maisemallisesti arvokkaita ja virkistyskäyttöön soveltuvia alueita sijaitsi luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkostoon sisällytettyjä kohteita. Edelleen korkein hallinto-oikeus totesi, että suunnittelutarvetta ja sen laajuutta ilmensi osaltaan myös se, että kunnan lähivuosien kaavoitusohjelmaan oli sisällytetty muun ohella koko kunnan aluetta koskevan yleiskaavoituksen valmistelu. Näissä olosuhteissa rakennusjärjestyksen suunnittelutarvealuetta koskeva määräys täytti maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 3 momentissa asetetut edellytykset.

4.3.2. Erityiset perustelut

4.3.2.1. Menettelyyn liittyvät valitusperusteet
4.3.2.1.1. Hallintolain soveltaminen
Hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Hallintolain 2 §:n 2 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan muun ohella valtion viranomaisissa. Hallintolain 5 §:ssä säädetään hallintolain suhteesta muuhun lainsäädäntöön. Jos muussa laissa on hallintolaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain asemesta.
Asianosaisasian käsittelyä koskevista erityisistä menettelyvaatimuksista on hallintolaissa säädetty pykäläkohtaisesti viittaamalla "asianosaisen" käsitteeseen. Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

Valtioneuvoston päätös kuntajaon muuttamisesta on hallintopäätös, johon kuntajakolain mukaan haetaan muutosta hallintovalituksin. Kuntajakolaissa säädetystä valitusoikeudesta ei kuitenkaan päätöksen edellä kohdassa 4.3.1.2. selostettu erityinen luonne huomioon ottaen seuraa, että valitukseen oikeutettuja olisi pidettävä hallintolain 11 §:ssä tarkoitettuina asianosaisina kuntajakoasiaa valmisteltaessa ja siitä päätettäessä.

4.3.2.1.2. Valmistelu

Kuntajakoselvittäjän asettaminen ja muutosesitys
Kuntajakolain 6 §:n mukaan kuntajaon muuttamista koskeva asia tulee vireille kunnan tai kunnan jäsenen esityksestä tai ministeriön aloitteesta.

Kuntajakolain 8 §:n 1 momentin mukaan kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka muusta perustellusta syystä ministeriö voi määrätä toimitettavaksi erityisen selvityksen, jota varten ministeriö asettaa asianomaisia kuntia kuultuaan kuntajakoselvittäjän tai -selvittäjiä. Jos selvitys osoittaa, että kuntajakoa olisi muutettava, selvittäjän on pykälän 3momentin mukaan tehtävä ehdotus kuntajaon muutoksesta ja sen johdosta tarvittavista määräyksistä ja päätöksistä. Selvittäjän ehdotuksesta on voimassa mitä kuntajaon muutosesityksestä säädetään.

Kuntajaon muuttamista koskeva asia on tullut aluksi vireille Helsingin kaupunginvaltuuston esityksestä 26.6.2006.

Sisäasiainministeriö on 26.9.2006 päättänyt määrätä toimitettavaksi kuntajakolain 8 §:ssä tarkoitetun erityisen selvityksen kuntajaon muuttamiseksi. Samalla ministeriö on asettanut kuntajakoselvittäjäksi valtiotieteen maisteri Pekka Myllyniemen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Sipoon kuntaa on kuultu ennen kuntajakoselvittäjän asettamisesta. Valmistelu ei ole ollut virheellistä sillä perusteella, että Sipoon kunnalle ei olisi varattu riittävästi aikaa ilmaista kantaansa tehtävään asetettavasta kuntajakoselvittäjästä. Valmistelussa ei ole tapahtunut virhettä myöskään siitä syystä, että asianomaisten kuntien asukkaille ei ollut varattu tilaisuutta tulla kuulluksi kuntajakoselvittäjän asettamisesta.

Kuntajakoselvittäjä on 30.11.2006 jättänyt sisäasiainministeriölle selvityksen ja esityksen kuntajaon muuttamisesta. Kuntajaon muuttamista koskeva asia on tullut tuolloin vireille myös kuntajakoselvittäjän esityksestä.

Edellä mainittu Helsingin kaupunginvaltuuston esitys on hylätty sisäasiainministeriön 28.6.2007 antamalla päätöksellä. Valtioneuvosto on samana päivänä voinut antaa päätöksen kuntajaon muuttamista koskevana asiana edelleen vireillä olleesta kuntajakoselvittäjän esityksestä.

Näin ollen ja kun otetaan huomioon kuntajakolain 8 §:n 3 momentti valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että se ei ole perustunut kuntajakolain 6 §:ssä tarkoitettuun sisäasiainministeriön aloitteeseen.

Kuntajakoselvittäjän esteellisyyttä koskeva valitusperustelu

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee pykälän 2 momentin mukaan myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:
1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen;
2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;
3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;
4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;
5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;
6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai
7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.
Hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun erityisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteisen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa.

Kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemi ei ole ollut esteellinen sillä perusteella, että hän on valmistellut kuntajakolakia tai toiminut aikaisemmin kuntajakoselvittäjänä. Myöskään aikaisempi puoluepoliittinen toiminta ei sellaisenaan muodosta esteellisyysperustetta.

Kun otetaan huomioon, että Uudenmaan liitto hoitaa sille kuuluvia alueiden kehittämislain (602/2002) 7 §:n mukaisia lakisääteisiä tehtäviä viranomaistoimintaan rinnastettavalla tavalla, kuntajaon muuttamisesta ei ole odotettavissa Uudenmaan liitolle hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä tai vahinkoa. Se seikka, että Pekka Myllyniemi on Uudenmaan maakuntahallituksen jäsen, ei näin ollen muodosta esteellisyysperustetta.

Valituksissa ei ole esitetty muita sellaisia perusteita, joiden nojalla Myllyniemi olisi ollut esteellinen kuntajakoselvittäjän tehtävään.

Edellä lausuttu huomioon ottaen valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että päätöksen valmistelu olisi ollut esityksen tehneen kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen esteellisyyden johdosta virheellistä.

Kuntajakoselvittäjän esitys

Kuntajakoselvittäjän esityksessä on kuntajakolain 8 §:n 3 momentti ja 6 §:n 3 momentti huomioon ottaen perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja siihen on mahdollisuuksien mukaan liitettävä asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Milloin esitys tarkoittaa kunnan jonkin alueen tai joidenkin alueiden siirtämistä toiseen kuntaan tai toisiin kuntiin, siinä on tarpeellisella tarkkuudella ilmoitettava nämä alueet.
Valtioneuvoston päätöksen valmistelu ei ole ollut virheellistä niillä valituksissa esitetyillä perusteilla, jotka liittyvät kuntajakoselvittäjän esityksen yksityiskohtiin ja esityksen johtopäätöksiin. Mitä tulee kuntajakoselvittäjän esityksen tarkkuuteen yleensä, asiassa on otettava huomioon edellä selostetut kuntajakolain vaatimukset esitykseen mahdollisuuksien mukaan liitettävästä selvityksestä sekä tarpeellisesta tarkkuudesta liitettävien alueiden ilmoittamisessa. Esitys ei ole sillä tavoin puutteellinen, että kuntajakoa koskeva valtioneuvoston päätös olisi kumottava menettelyvirheen johdosta. Tältä osin on myös huomattava, että valtioneuvoston päätöksen valmisteluaineisto on täydentynyt kuntajakoselvittäjän esityksestä annetuilla huomautuksilla ja lausunnoilla.

Huomautusten ja lausuntojen antamisesta on säädetty jäljempänä selostettavassa kuntajakolain 7 §:ssä.

Huomautukset ja lausunnot

Kuntajakolain 7 §:n 1 momentin mukaan ministeriön määräyksestä lääninhallituksen on esityksen tai aloitteen johdosta varattava asianomaisten kuntien asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus 30 päivän kuluessa tehdä huomautuksensa. Tätä koskeva kuulutus on julkaistava siten kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Huomautukset on toimitettava sen kunnan kunnanhallitukselle, jonka asukkaita huomautuksen tehneet ovat tai johon nähden katsovat olevansa muuten asianosaisia. Pykälän 2 momentin mukaan asianomaisten kuntien on annettava esityksestä tai aloitteesta sekä sitä koskevista huomautuksista lausuntonsa. Kunnan lausunto ja huomautukset on toimitettava määräajassa lääninhallitukselle. Pykälän 3 momentin mukaan ministeriön on tarpeen mukaan määrättävä, että lääninhallituksen on hankittava esityksestä tai aloitteesta asianomaisen kiinteistörekisterin pitäjän lausunto ja muu tarpeellinen selvitys. Lausuntoon on liitettävä luettelo kunnasta toiseen siirrettävistä kiinteistörekisterin rekisteriyksiköistä ja niiden osista sekä tarpeen mukaan ehdotus kuntien välisen rajan sijainnista.

Sipoon kunta on osana kunnan kuulemista järjestänyt asiassa neuvoa-antavan kunnallisen kansanäänestyksen. Asiassa saadun selvityksen mukaan kuuleminen kuntajakoselvittäjän esityksestä on riittävällä tavalla täyttänyt kuntajakolain 7 §:ssä asetetut vaatimukset.

4.3.2.1.3. Päätöksenteko

Valtioneuvoston päätöksen perustelut

Valtioneuvoston valituksenalainen päätös on tehty esittelystä ja se on ollut esittelijänä toimineen virkamiehen ehdotuksen mukainen. Valtioneuvoston on näin ollen katsottava hyväksyneen päätöksellään myös edellä kappaleessa 2 (Valtioneuvoston päätös kuntajaon muuttamisesta) selostetut esittelijän muistiosta ilmenevät perustelut.

Perusteluista ilmenee riittävästi, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisilla perusteilla siihen on päädytty. Kun otetaan huomioon hallintolain 45 §, valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että sitä ei ole lainmukaisesti perusteltu.
Pääministeri Vanhasen esteellisyyttä koskeva valitusperustelu.

Asiassa sovellettavat hallintolain esteellisyyssäännökset on selostettu edellä perustelujen kohdassa 4.3.2.1.2.

Valituksenalaisessa asiassa on kysymys valtioneuvoston päätöksestä, joka koskee kuntajaon ja samalla yleisen hallinnollisen aluejaotuksen osittaista muuttamista Helsingin seudulla. Asiaan on siten liittynyt oikeudellisten kysymysten lisäksi merkittäviä yhteiskuntapoliittisia näkökohtia ja arvioita. Pääministeri Matti Vanhanen ei ole tullut esteelliseksi osallistumaan asiassa päätöksentekoon valtioneuvostossa sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että hän on etukäteen julkisesti osallistunut asiasta käytyyn keskusteluun ja puolueensa puheenjohtajana käsitellyt Helsingin seudun aluejaotuksen kehittämistä puoluejohtajien neuvotteluissa. Myöskään sillä seikalla, voiko pääministerin osallistumisella ennalta julkiseen keskusteluun kuntajakoasiassa olla vaikutusta valtioneuvoston työskentelyyn, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä. Valtioneuvoston jäsenten on asianmukaisten säännösten mukaisessa järjestyksessä ja virkavastuulla päätettävä kulloinkin asiasta.

Valituksissa ei ole esitetty muitakaan sellaisia hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettuja perusteita, joiden nojalla pääministeri Matti Vanhanen olisi ollut esteellinen käsittelemään kuntajakoasiaa valtioneuvostossa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että pääministeri Matti Vanhanen olisi ollut esteellinen.

Liitosalueen rajaus

Kuntajakolain 42 §:n mukaan asianomaisen kiinteistörekisterin pitäjän tulee huolehtia kuntajaon muuttamista tai kuntien välisen rajan sijaintia koskevan päätöksen mukaisten muutosten tekemisestä kiinteistörekisterin mukaiseen kuntajakoon (kameraalinen jaotus).

Milloin osa kiinteistöstä on kuntajakolain 42 §:ssä tarkoitetun päätöksen johdosta siirrettävä kameraalisesti kunnasta toiseen, se on saman lain 43 §:n 2 momentin mukaan lohkomalla tai, jos kysymyksessä on tontti tai yleinen alue, tontinmittauksella tai yleisen alueen mittauksella muodostettava itsenäiseksi kiinteistöksi. Jos osa muusta rekisteriyksiköstä on edellä mainitusta syystä siirrettävä kameraalisesti kunnasta toiseen, se muodostetaan uudeksi rekisteriyksiköksi sen mukaan kuin asetuksella säädetään.
Valtioneuvoston päätöksessä on lueteltu Helsingin kaupunkiin siirrettävät kiinteistöt, rekisteriyksiköt ja niiden osat. Luettelo vastaa sitä Uudenmaan maanmittaustoimiston kuntajakoselvittäjän esityksen pohjalta laatimaa täsmennettyä karttaa, joka on ollut valmisteluvaiheessa nähtävillä. Valtioneuvoston päätös on liitosalueen rajauksen suhteen riittävän täsmällinen. Siltä osin kuin siirtäminen koskee ainoastaan osaa kiinteistöstä tai muusta rekisteriyksiköstä, asiassa toimitetaan kuntajakolain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettu kiinteistötoimitus.

Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa ei ole merkitystä sillä, että valtioneuvoston päätöksen perustelumuistion liitteenä ollut kartta on vähäisessä määrin poikennut valtioneuvoston päätöksessä luetelluista alueista ja edellä mainitusta Uudenmaan maanmittaustoimiston kuntajakoselvittäjän esityksen pohjalta tarkentamasta kartasta.

Kuntajaon muutos ei vaikuta yksityisoikeudellisiin omistus- ja hallintasuhteisiin. Valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen sillä Jouko Viljakaisen valituksessa esitetyllä perusteella, että Vantaan kaupungissa sijaitseva tila, jolla on osuus eräisiin yhteisiin alueisiin, on valtioneuvoston päätöksen mukaan sisällytetty Helsinkiin liitettävään alueeseen.

Kiinteistötietojärjestelmästä saadun tiedon mukaan Antti Partasen valituksessa tarkoitettu määräala on lohkomalla muodostettu Sipoon kunnan Hindsbyn kylässä sijaitsevaksi tilaksi RN:o 5:55. Valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen Partasen valituksessa esitetyllä perusteella.

4.3.2.1.4. Johtopäätös menettelyyn liittyvistä valitusperusteista

Valituksissa ei ole edellä perustelujen kohdissa 4.3.2.1.1.-4.3.2.1.3. lausuttu huomioon ottaen tai muutoinkaan esitetty sellaisia menettelyyn liittyviä valitusperusteita, joiden nojalla valtioneuvoston päätöstä olisi pidettävä lainvastaisena.
4.3.2.2. Kuntajaon muuttamisen oikeudelliset edellytykset
4.3.2.2.1. Oikeudellisia edellytyksiä koskevat oikeusohjeet

Kuntajaon kehittämisen tavoitteet

Kuntajakolain 1 §:n 2 momentin mukaan kuntajakoa kehitetään muun ohella kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla. Kuntajakolainsäädännön uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 135/1997 vp) todetaan tältä osin, että alueellisella eheydellä ymmärretään sitä, että kunnan tulisi muodostua yhdestä ja mahdollisimman ehyestä alueesta. Yhdyskuntarakenteen toimivuudella tarkoitetaan sitä, että työssäkäyntialueet, liikenneyhteydet ja muu yhteiskunnallinen perusrakenne sopivat mahdollisimman hyvin yhteen kuntajaon kanssa.

Kuntajakolain 1 §:n 2 momenttiin on tehty lakimuutoksella (170/2007) lisäys, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Hallituksen esityksen (HE 155/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että lisäys täydentää momentin nykyistä sisältöä ja ohjaa kuntia niiden valmistellessa kuntajaon muutoksia. Muutos on tullut voimaan 23.2.2007 ja sitä sovelletaan vuoden 2008 alusta ja sen jälkeen voimaan tuleviin kuntajaon muutoksiin.

Kuntajaon muuttamisen yleiset edellytykset

Kuntajakolain 3 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos:
1) edistää palvelujen järjestämistä alueen asukkaille;
2) parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita;
3) parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai
4) edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta.
Kuntajakolainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 135/1997 vp) mukaan kuntajakolain 3 §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi neljä yleistä edellytystä, joista ainakin yhden tulisi täyttyä kaikissa tapauksissa. Edellytykset säädettäisiin niin yleisluontoisiksi, että ne sellaisenaan täyttyisivät kohtalaisen helposti, mutta vastaisivat sisällöllisesti läheisesti nykyisiä.
Kuntajakolain 3 §:n 1 momentin yleisissä edellytyksissä käytettyä sanaa "alue" tulkittaessa on otettava huomioon se, että kuntajaon muutoksella voidaan tavoitella paitsi asianomaisten kuntien myös näitä kuntia laajempia tai suppeampia alueellisia hyötyjä (HE 135/1997 vp).

Kuntajakolain 3 §:n 1 momentin yleisissä edellytyksissä alueen asukkailla ei tarkoiteta pelkästään liitosalueen nykyisiä asukkaita. Hallituksen esityksessä (HE 135/1997 vp) todetaan, että kuntajaon muuttamista koskevien päätöksien välittömät oikeusvaikutukset kohdistuvat julkisen vallan organisaatioihin ja välilliset vaikutukset sulkevat piiriinsä sekä päätöksenteon hetkellä että sen jälkeen yksilöimättömissä olevan henkilöjoukon. Päätöksen oikeusvaikutusten ei siten voida katsoa kohdistuvan yksinomaan päätöksentekohetkellä tiedossa olevaan asukasjoukkoon.

Kuntajaon muuttamisen erityiset edellytykset

Kuntajakolain 5 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen erityisistä edellytyksistä kunnan alueen supistumisessa ja laajenemisessa. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajaon muutos, joka merkitsee kunnan alueen supistumista tai laajenemista, mutta ei uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, voidaan tehdä:
1) jos minkään asianomaisen kunnan valtuusto ei vastusta muutosta; tai
2) jos muutos ei vaikuta minkään kunnan asukasmäärään yli viidellä prosentilla tai pinta-alaan yli kymmenellä prosentilla laskettuna maa-pinta-alasta. Pykälän 2 momentin mukaan muutoin 1 momentissa tarkoitettu kuntajaon muutos voidaan tehdä vain erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä.
Hallituksen esityksessä (HE 135/1997 vp) todetaan, että kuntajakolain 5 §:n 2 momentin nojalla voitaisiin pykälässä tarkoitettuja muutoksia tehdä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja suurempinakin valtuuston tahdon vastaisesti, mikäli 3 §:n mukaiset yleiset edellytykset toteutuisivat niissä erityisellä painavuudella.

Hallinnon yleiset oikeusperiaatteet

Hallintolain 6 §:ssä säädetään hallinnon oikeusperiaatteista. Pykälän mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärän nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Tässä asiassa tulevat kuntajakolain säännökset kuntajaon muutoksen oikeudellisista edellytyksistä sovellettavaksi niin, että samalla otetaan asian laadun edellyttämällä tavalla huomioon myös hallinnon yleiset oikeusperiaatteet. Niihin kuuluu muun muassa suhteellisuusperiaate.

4.3.2.2.2. Pääkaupunkiseudun ja Helsingin seudun erityisasema

Pääkaupunkiseutuun luetaan Helsingin, Vantaan, Espoon ja Kauniaisten kaupungit. Pääkaupunkiseudulla on noin miljoona asukasta ja selvityksen mukaan siellä on viime vuosina ollut noin 590 000 työpaikkaa. Pääkaupunkiseudun pinta-ala on noin 0,2 prosenttia koko maan pinta-alasta. Siellä asuu kuitenkin noin viidennes koko maan väestöstä.

Helsingin seudulla tarkoitetaan pääkaupunkiseudun ja sen kehyskuntien muodostamaa aluetta. Siihen kuuluvat Helsinki, Vantaa, Kauniainen, Espoo, Sipoo, Kerava, Järvenpää, Nurmijärvi, Tuusula, Kirkkonummi, Pornainen, Hyvinkää, Mäntsälä ja Siuntio (Ympäristöministeriön julkaisu "Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden soveltaminen kaavoituksessa", 2003). Helsingin seutuun on eräissä yhteyksissä luettu myös Vihti. Työssäkäynti ja asiointi kuntarajojen yli on aktiivista. Selvitysten mukaan esimerkiksi Järvenpään, Keravan, Kirkkonummen, Nurmijärven, Sipoon, Siuntion, Tuusulan ja Vihdin työvoimasta yli 40 prosentilla työssäkäyntialueena on pääkaupunkiseutu.

Sipoon kunta poikkeaa olemassa olevalta yhdyskuntarakenteeltaan olennaisesti muusta Helsingin seudusta. Asiassa saadun selvityksen mukaan Sipoon yhdyskuntarakenne on hajaantunut. Sipoon kunnan väestötiheys on 50 asukasta neliökilometrillä. Väestötiheys Helsingin kaupungissa on yli 3 000 asukasta neliökilometrillä. Erityisesti Helsingin itäosiin on keskittynyt tiivistä kerrostalorakentamista.
Helsingin seutu on kaavoituksessa erityisasemassa, mikä on otettu huomioon myös edellä kohdassa 4.3.1.3. selostetuissa valtioneuvoston hyväksymissä valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa.
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet konkretisoidaan alueiden käytön ratkaisuiksi lähinnä maakuntakaavassa, jonka laatiminen on maakuntaliiton tehtävänä. Maakuntakaavassa osoitetaan aluevarauksia muun ohella asuntorakentamiseen, liikenneyhteyksiin, työpaikkarakentamiseen sekä virkistysalueisiin. Maakuntakaava puolestaan ohjaa maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkemmin säädetyllä tavalla kunnan yleiskaavan ja asemakaavan laatimista.

Helsingin seudun asuntorakentamisen, liikenneyhteyksien ja elinkeinoelämän kehittämistä maakuntakaavoituksen avulla heikentää se, että Sipoon kunta kuuluu eri maakuntaliittoon kuin muut Helsingin seudun kunnat.

4.3.2.2.3. Liitosalueen erityispiirteitä

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt liittää Helsinkiin Sipoon kunnan lounaisosasta maapinta-alaltaan noin 26 neliökilometrin suuruisen alueen ja Vantaan kaupungista noin 2 neliökilometrin suuruisen Västerkullan kiilan alueen. Sipoosta liitettävällä alueella asuu noin 2 000 henkilöä ja Västerkullan kiilan alueella noin 30 henkilöä.

Lounais-Sipooseen ja varsinkin Itäsalmen alueelle kohdistuu pääkaupunkiseudun suunnalta painetta asuntorakentamiseen. Tämä on ollut osaltaan perusteena myös Sipoon kunnan rakennusjärjestyksen suunnittelutarvealuetta koskevalle määräykselle, mikä on otettu huomioon perusteena edellä kohdassa 4.3.1.4. selostetussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa kumottaessa Sipoon kunnanhallituksen valituksen johdosta Helsingin hallinto-oikeuden päätös ja todettaessa rakennusjärjestyksen määräys lainmukaiseksi. Lounais-Sipoon ja Itäsalmen alueelle on viime vuosina muodostunut maaseutumaisen haja-asutuksen lisäksi esikaupunkimaista pientaloasutusta. Pientaloasutus on palvelujen ja työpaikkojen osalta tukeutunut Helsinkiin. Alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa, joten asuntorakentaminen on toteutunut asemakaavoituksella tai yksittäisiä rakennushankkeita varten myönnetyin luvin.

Västerkullan kiilan alue sijaitsee välittömästi Helsingin kaupungin puolella olevan Vuosaaren sataman pohjoispuolella ja rajoittuu itäosastaan samoin Vuosaaren sataman tuntumassa olevaan Lounais-Sipooseen. Lounais-Sipoon kautta kulkee valtatie (E18) Pietariin. Kuten edellä kohdassa 4.3.1.4. selostetussa Itäsalmen asemakaavan muutosta koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä lausutaan, Vuosaaren satama liikenneväylineen sekä satamaan mahdollisesti liittyvät logistiikka- ja työpaikkahankkeet liittävät liitosalueen tulevaisuudessa todennäköisesti vielä entistä tiiviimmin pääkaupunkiseudun aluerakenteeseen.

Lounais-Sipoon ja Västerkullan kiilan alueella on myös merkittäviä luonnonarvoja, kuten osia Natura-kohteesta. Lounais-Sipoon pohjoispuolella on Sipoonkorven aluetta, jolla on merkitystä virkistysalueena koko pääkaupunkiseudulle. Eteläosastaan Lounais-Sipoo rajautuu saaristoon.
Helsingin kaupunki omistaa Lounais-Sipoon alueella huomattavia maa-alueita.

4.3.2.2.4. Oikeudellisten edellytysten arviointi

Asiassa saatu selvitys osoittaa, että Sipoon kunnan harjoittama maapolitiikka ei ole mahdollistanut Helsingin seudun luontevaa kehitystä itään. Helsingin seudun yhdyskuntarakenne ei ole kehittynyt tasapainoisesti.

Liitosalue, joka käsittää sekä Lounais-Sipooseen kuuluvaa aluetta että Vantaan kaupungissa sijaitsevan Västerkullan kiilan alueen, on Helsingin seudun kehittämisen kannalta keskeinen. Alueen luonnonolosuhteet ja alueen kautta kulkeva valtatie asettavat kuitenkin rajoituksia maankäytölle.
Sipoon kunnan ilmoituksen mukaan kunnan maapolitiikkaa on muutettu Helsingin kaupungin kuntajakomuutosta koskevan esityksen jälkeen. Kunnanvaltuusto on 28.8.2006 hyväksynyt rakennemallin yleiskaavan pohjaksi. Kunnanhallitus on hyväksynyt yleiskaavaluonnoksen 13.2.2007. Kunnanvaltuusto on keväällä 2007 hyväksynyt kunnan kehittämisen suuntaviivat kartoittavan Sipoo 2025 -strategian. Sipoo on puheena olevilla yleiskaavaluonnoksella ja kuntastrategialla hyväksynyt maankäyttöpolitiikan, jolla Sipooseen saataisiin 40 000 uutta asukasta ja 13 000 uutta työpaikkaa. Näistä 20 000 asukasta ja 7 000 työpaikkaa sijoittuisi liitosalueelle vuoteen 2025 mennessä. Sipoon kunnan ilmoituksen mukaan yhdyskuntarakenteen kehitys, sen tarvitsema infrastruktuuri ja tulevien asukkaiden palvelut rahoitetaan ja tuotetaan asemakaavoituksen tuomalla erittäin suurella kiinteistöjen arvonnousulla. Tähän liittyen Sipoon kunta on hakenut Helsingin kaupungin omistamien alueiden lunastamista.

Lounais-Sipoon aluetta koskevasta voimassa olevasta kaavatilanteesta ja muusta maankäytön suunnittelusta ilmenee yhdyskuntarakenteen hajanaisuus. Kuten edellä kohdassa 4.3.1.4. selostetun Itäsalmen asemakaavaa koskevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenee, tähän astisessa maankäytön suunnittelussa ei ole otettu huomioon alueen sijaintiin ja kehitysnäkymiin kohdistuvia vaatimuksia. Sipoon kunnassa vireillä olevaa yleiskaavahanketta ei voida rinnastaa lainvoimaisesti ratkaistuihin ja maankäyttöä tosiasiallisesti ohjaaviin kaavoihin. Tästä syystä ei myöskään ole voitu arvioida vireillä olevan yleiskaavahankkeen vaikutuksia.

Helsingin kaupunki omistaa Lounais-Sipoon alueella runsaasti maata. Yksityiskohtaisista maankäyttöratkaisuista päätetään sitovasti vasta kaavoituksessa, mutta maanomistuksella on ennalta arvioiden kuitenkin tosiasiallista merkitystä kaavoitusprosessien joutuisuuden ja kaavojen toteuttamisen kannalta. Helsingin kaupungilla on muutoinkin hyvät taloudelliset ja hallinnolliset edellytykset kehittää edellä kohdassa 4.3.2.2.2. määritellyn Helsingin seudun yhdyskuntarakennetta idän suuntaan ja yhteensovittaa sitä pääkaupunkiseudun ja muun Helsingin seudun yhdyskuntarakenteeseen toiminnallisesti kestävällä tavalla. Edellä lausutun perusteella kuntajaon muutoksella, jolla osa Lounais-Sipoosta ja Vantaan kaupungissa sijaitseva Västerkullan kiilan alue liitetään Helsingin kaupunkiin, parannetaan kuntajakolain 3 §:ssä 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla Helsingin seudun elinkeinojen toimintamahdollisuuksia ja edistetään saman momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla Helsingin seudun kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. Yhdyskuntarakenteen kehittämisellä edistetään myös kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin palveluiden järjestämistä alueen asukkaille ja mahdollistetaan saman momentin 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin alueen asukkaiden elinolosuhteiden parantaminen. Näin ollen tämä kuntajaon muutos täyttää lain 3 §:n 1 momentin 1-4 kohdissa säädetyt yleiset edellytykset kuntajaon muutokselle.

Sipoon kunta on vastustanut kuntajaon muutosta. Lisäksi muutos vaikuttaa Sipoon kunnan asukasmäärään yli viidellä prosentilla ja Helsingin kaupungin pinta-alaan yli kymmenellä prosentilla. Kuntajaon muutos voidaan näin ollen kuntajakolain 5 §:n 2 momentin mukaan tehdä vain erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä.

Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta ratkaistaessa on otettava huomioon, että kysymyksessä on erityinen edellä kohdassa 4.3.2.2.2. määriteltyyn Helsingin seutuun kuuluva ja muista kunnallisista jaoituksista poikkeava alue. Tämä ilmenee muun ohella siitä, että valtioneuvoston vuonna 2000 maankäyttö- ja rakennuslain nojalla antamissa valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa Helsingin seutu on asetettu muuhun maahan verrattuna erityiseen asemaan. Kun otetaan huomioon liitosalueen sijainti ja sen merkitys Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen hallitulle ja tasapainoiselle kehittämiselle sekä liitoksen luomat edellytykset parantaa Helsingin seudun asuntorakentamista sekä liikenneyhteyksiä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti, edellä mainitut kuntajakolain 3 §:n yleiset edellytykset täyttyvät kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla myös erityisen painavina. Helsingin seudun kehittämisellä on merkitystä paitsi alueelle itselleen myös laajemmin Etelä-Suomessa ja valtakunnallisestikin. Kuntajaon muutos täyttää myös kuntajakolain 1 §:n 2 momentissa kuntajaon muuttamiselle asetetut tavoitteet.

Sipoon kunnassa on tällä hetkellä noin 19 000 asukasta. Kuntajaon muutos merkitsee noin 2 000 asukkaan vähenemistä. Samalla se merkitsee myös Sipoon kunnan tulojen ja menojen vähenemistä. Täsmällisen arvion tekeminen kuntajaon muutoksen vaikutuksista Sipoon kunnan talouteen ei kuitenkaan ole tässä vaiheessa mahdollista. Kuntajakolain 20 §:n 1 momentin mukaan asianomaisten kuntien on toimitettava kuntien omaisuutta muutosalueella koskeva taloudellinen selvitys, jollei sitä muutoksen vähäisten vaikutusten vuoksi tai muusta syystä ole pidettävä tarpeettomana.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 5 §:n 3 momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Kun otetaan huomioon Sipoon kunnan sijainti Helsingin seudulla ja alueella, johon kohdistuu rakentamispaineita, kunnan yleiskaavaluonnokseen perustuvat suunnitelmat Sipoon kunnalle jäävän alueen kehittämisestä sekä kunnan mahdollisuus huolehtia edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetuista tehtävistä yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa, kuntaliitoksen aiheuttama asukasmäärän väheneminen noin 2 000 asukkaalla ei muodosta perustetta pitää valtioneuvoston päätöstä lainvastaisena.

4.3.2.2.5. Johtopäätös kuntajaon oikeudellisia edellytyksiä koskevista valitusperusteista

Valituksissa ei ole edellä perustelujen kohdissa 4.3.2.2.1.-4.3.2.2.4. lausuttu huomioon ottaen tai muutoinkaan esitetty sellaisia perusteita, joiden nojalla valtioneuvoston päätöstä olisi pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että päätös ei täyttäisi kuntajakolaissa kuntajaon muuttamiselle asetettuja oikeudellisia edellytyksiä.

4.3.3. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä perustelujen kohdissa 4.3.1. (Yleiset perustelut) ja 4.3.2. (Erityiset perustelut) lausuttu, valtioneuvoston päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Valitukset on siten hylättävä.

4.3.4. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä, ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Marina Fazerille ja hänen asiakumppaneilleen, Peter Stenvallille, Sipoon Puolesta ry - För Sibbo rf:lle, Ulf William Thuringin oikeudenomistajille sekä Micaela Johanssonille ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Ahti Rihto, Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala ja Heikki Harjula. Asian esittelijät kansliapäällikkö Riitta Mutikainen ja vanhempi hallintosihteeri Anneli Tulikallio.


palautteet


ei palautteita