L9.2 (27.1.2008)

Erkki Aho   31 10 2006, 8:23

image

Liittyy Erkki Ahon kirjoitukseen
Sipoon alueiden laillinen ryöstö



http://www.erkkiaho.com/blogarchive/611.htm
Sipoon liittäminen Helsinkiin
Korkeimman Hallinto-oikeuden päätös, osio 2

______________________________________________

Jatkoa osiosta 1
Yleiskaavaluonnos suunniteltiin valtuuston päättämän rakennemallin pohjalta strategisena yleiskaavana. Kunnanhallituksen 13.2.2007 hyväksymä yleiskaavaluonnos asetettiin keväällä 2007 nähtäville ja siitä pyydettiin lausunnot. Yleiskaavan toteuttamista varten laaditaan projektisuunnitelma. Kunnan kehittämisen suuntaviivat kartoittava Sipoo 2025- strategia hyväksyttiin valtuustossa 28.5.2007.

Edellä esitetyistä ilmenee, että Sipoo on toteuttamassa kunnanhallituksen 13.2.2007 hyväksymän yleiskaavaluonnoksen ja kunnanvaltuuston 28.5.2007 hyväksymän kuntastrategian mukaisen maankäyttöpolitiikan, jolla Sipooseen saadaan 40 000 uutta asukasta ja 13 000 uutta työpaikkaa. Näistä 20 000 asukasta ja 7 000 työpaikkaa sijoittuu valtioneuvoston päätöksen mukaan Sipoolta Helsingille siirtyvälle alueelle vuoteen 2025 mennessä. Valtuuston päätöksissä on ollut lähtökohtana, että alueen kasvu jatkuu vuoden 2025 jälkeen. Alueen tulee valtuuston päätöksen mukaan tukeutua tehokkaaseen joukko-/raideliikenneratkaisuun. Yleiskaavan toteuttaminen vaikuttaa merkittävästi Sipoon ja koko seudun yhdyskuntarakenteeseen. Yleiskaava luo myös edellytykset Helsingin seudun kasvupaineen purkamiseen itään ja tasapainottaa seudullista alue- ja yhdyskuntarakennetta. Lounais-Sipoota voidaan pitää yhdyskuntarakenteen kannalta erittäin edullisena alueena. Sipoon kunnan hyväksymä yleiskaava edistää tämän alueen ja koko seudun yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja seudullista kehitystä.

Edellä olevan perusteella voidaan todeta, että Sipoon kunta on tehnyt kaikki tarvittavat kunnalliset maankäyttöpoliittiset päätökset yhdyskuntarakenteen kehittämiseksi, että Sipoon kunta on näin ollen alueen suunnitteluprosessissa vuosia Helsinkiä edellä ja että Sipoon kunnalla myös ovat kaikki tarvittavat välineet tämän maankäyttöpolitiikkansa toteuttamiseksi.

Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei ole otettu huomioon, että Sipoon kunnanvaltuusto on tehnyt 28.8.2006 päätöksen lunastaa yhdyskuntarakentamiseen Helsingin kaupungin omistamia kiinteistöjä noin 410 hehtaaria maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n perusteella. Lunastettavat alueet sijaitsevat valtioneuvoston päätöksen mukaisella Sipoolta Helsingille siirtyvällä alueella. Hakemus on jätetty ympäristöministeriölle 31.8.2006, mutta ministeriö ei ole tehnyt asiassa ratkaisua. Sipoon kunnanvaltuuston lunastuspäätös liittyy edellä selostettuun kokonaisyleiskaavaprosessiin. Sipoon kunta katsoo, että lunastushakemuksen lailliset edellytykset olisi tullut selvittää ennen valtioneuvoston tekemää kuntajaon muuttamista koskevaa päätöstä.

Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei myöskään ole otettu huomioon niitä erittäin suuria taloudellisia hyötyjä, joita Helsingin kaupunki saisi siirrettäväksi päätetyn alueen maanomistajana. On selvää, että Lounais-Sipoon yhdyskuntarakenteen kehitys, sen tarvitsema infrastruktuuri ja tulevien asukkaiden palvelut rahoitetaan ja tuotetaan asemakaavoituksen tuomalla erittäin suurella kiinteistöjen arvonnousulla. Helsingin kaupungin tekemän rajansiirtoesityksen todellisena syynä on Sipoon kunnalta Helsingin kaupungille siirtyvät erittäin huomattavat taloudelliset tuotot, jotka syntyvät alueen asemakaavoituksen tuomasta maan arvonnoususta.

Jotta kuntajaon muutoksen voitaisiin väittää kuntajakolain 3 §:ssä edellytetyllä tavalla edistävän asukkaiden, elinkeinojen tai kunnallisolojen kehitystä ja vaikutuksia, tarvitaan myös objektiivisesti hyväksyttyjä mittareita ja argumentteja siitä, mikä todella on edistystä ja parannusta. Koska kuntajaon muutoksessa on kyse tarkoin määritellystä aluekokonaisuudesta, tietyistä ihmisistä, todellisesta elinkeinoelämästä ja toimivista kunnista, myöskään mittarit ja vertailut eivät voi jäädä yleiselle tasolle kuten valtioneuvoston päätöksen perustelumuistiossa on käynyt. Vaikutusten vertailussa on pystyttävä käyttämään kvantitatiivisia tai muuten riittävän täsmällisesti yksilöityjä perusteluita kuten muun muassa kustannusarvioita, kaavaluonnoksia, rakennussuunnitelmia, tilastoja ja vuosilukuja. Valtioneuvoston päätös perustuu väitteisiin, jotka esitetään ikään kuin notorisina tosiasioina, vaikka niiden sisältö on asian aikaisemmissa vaiheissa vastineissa ja asiantuntijalausunnoissa kaikilta osin kiistetty. Kausaaliyhteys kuntajakoasiaan jää kokonaan ilmaan.

Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistiossa on myös esitetty väite siitä, että edellytysten täyttymistä on tarkasteltu "yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta". Alue-käsite edellyttää kokonaisvaltaista tarkastelua lähtien lain yleisistä tavoitteista, eikä tällöin ole mahdollista sivuuttaa muutoksen vaikutuksia Sipoon kuntaan. Nämä vaikutukset olisivat kiistatta negatiiviset.

Edellä olevan perusteella voidaan näin ellen todeta, ettei valtioneuvoston päätökselle ole osoitettu olevan kuntajakolain 3 §:n mukaisia perusteita. Nyt vireillä olevassa asiassa tämäkään ei kuitenkaan riittäisi, vaan lisäksi päätökselle tulisi osoittaa, että 3 §:n mukaiset edellytykset ovat erityisen painavat.

Tältä osin on ensinnäkin syytä todeta, ettei kuntajakolaki tunne käsitettä "yleinen etu" eikä yleisellä edulla ole merkitystä päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Kuntajakolain 5 §:n mukaiset erityisen painavat edellytykset voivat olla vain ja ainoastaan ne, jotka ilmenevät lain 3 §:stä. Valtioneuvoston päätöksen perustelut eivät siis tältä osin perustu lakiin. Päätöksen vaikutuksia tulee arvioida "kuntien", eli myös Sipoon osalta, ja kun vaikutukset tältä osin ovat huomattavan kielteiset, on mahdotonta päätyä arvioon, jonka mukaan kuntien toimintakyvyn ja taloudellisuuden turvaaminen edellyttäisi rajamuutosta ja vieläpä erityisen painavalla tavalla.

Ainoa kuntajakolain mukainen peruste, jolle valtioneuvoston päätöksessä on esitetty jonkinlaisia perusteluja, on kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen peruste "parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia". Tältä osin on kuitenkin syytä korostaa, että vaikka hyväksyttäisiinkin päätöksen poliittinen lähtökohta, jonka mukaan tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää siirrettäväksi esitetyn alueen kaavoittamista ja rakentamista, tulee vielä osoittaa, ettei tätä tavoitetta voida saavuttaa muutoin kuin rajamuutoksella.

Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistion väite, jonka mukaan "Näin suuren ja merkittävän alueellisen kokonaisuuden kehittäminen ja hallinnointi osana Helsinkiä on perusteltua" on merkityksetön päätöksen laillisuusarvioinnin kannalta. Kiistaton tosiasia on, että Sipoon kunta on tehnyt asiaan liittyvät tarvittavat päätökset ja Sipoon kunnalla on myös kaikki tarvittavat välineet päätösten täytäntöön panemiseksi alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamiseksi.

Kuntajakolakiin perustuvan oikeudellisen harkinnan tulee myös olla kokonaisvaltaista, kuten edellä on todettu. Vaikka rajamuutos vaikuttaisikin yhteen 3 §:n 1 momentissa mainituista edellytyksistä, tämä ei kuitenkaan osoita, että muutokselle olisi erityisen painavat edellytykset, mikäli kaikki edellytykset ja kaikki merkitykselliset aluetasot sekä myös kielteiset vaikutukset huomioon ottava kokonaisarvio ei täytä erityisen painavuuden vaatimusta. Tässä kokonaisarvioissa ei voida sivuuttaa sitä, että vaikutukset Sipoon kunnan kannalta olisivat merkittävät ja kielteiset.

Sipoon Puolesta ry - För Sibbo rf on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Lisäksi yhdistys on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on viitannut kunnallisoikeuden dosentti Toivo Pihlajaniemen 25.1.2007 ja 4.7.2007, oikeustieteen tohtori professori Kaarlo Tuorin 16.7.2007 sekä hallintotieteen tohtori, oikeustieteen lisensiaatti Erkki Mennolan 18.1.2007 ja 24.7.2007 päivättyihin asiantuntijalausuntoihin.
Lisäksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirheet

Kuntajakoselvittäjän asettamismenettelyssä on asiattomasti kiirehditty, lausuntoajat Sipoon kunnalle asian kaikissa vaiheissa ovat olleet riittämättömät ja lopullinen päätös valtioneuvostossa on syntynyt kiireellä. Kuntajakoselvittäjän tehtävän määrittely on ollut epäselvä ja kuntajakoselvittäjän pätevyysvaatimukset ovat jääneet selvittämättä.

Asian lainvastaisuudesta on esitetty sekä sisäasiainministeriölle että muille osapuolille vakavia huomautuksia, muun muassa asiantuntijalausuntojen muodossa, mutta ne on jätetty käsittelyssä kokonaan huomiotta ja kommentoimatta.

Päätöksen perusteluina on lähinnä vain toisteltu kuntajakoselvittäjän esityksestä poimittuja lauseita, vaikka esitys oli osapuolten ja asiantuntijoiden lausunnoissa perustellusti ositettu kelvottomaksi päätöksenteon pohjaksi.

Pääministeri Matti Vanhanen on ollut esteellinen osallistumaan päätöksentekoon, koska hän on etukäteen useaan otteeseen ilmaissut tukevansa osaliitosta.

Muu lainvastaisuus

Päätös loukkaa, paitsi perustuslain 121 §:n kunnallista itsehallintoa turvaavia tavoitteita, myös kuntajakolain lakisidonnaisuutta korostavaa luonnetta.

Voimassa oleva kuntajakolaki kattaa kuntajaotuksen muutosprosessiin liittyvät asiasisällölliset seikat, toiminnot ja tilanteet tyhjentävästi. Kuntajaotuksen muutoksilla on siis pyrittävä edistämään kuntajaon tarkoitusten ja kehittämistavoitteiden toteutumista, ja niiden on täytettävä kuntajaon muuttamiselle asetetut yleiset ja erityiset ehdot. Kuntajaotuksen muutosta ei siis voida tehdä, vaikka se edistäisi 1 §:ssä säädettyjä tarkoituksia ja tavoitteita, jos se ei täytä 3 §:n yleisiä ja 4 ja 5 §:ssä säädettyjä erityisiä edellytyksiä.

Arvioitaessa kuntajakolain 3 §:n 1 momentin mukaisia yleisiä edellytyksiä kuntajaon muutokselle on otettava huomioon myös muutoksen kielteiset vaikutukset säännöksessä tarkoitettuihin seikkoihin ja niiden välityksellä mahdollisesti myös 1 §:ssä säädettyihin tavoitteisiin, mukaan lukien itsehallinto. Mikäli esitetyn muutoksen vaikutuksen voidaan arvioida olevan jossain määrin myönteinen jonkin 3 §:ssä mainitun edellytyksen kannalta, mutta muiden edellytysten näkökulmasta kielteinen, kuntajaon muutoksen oikeudellisten edellytysten ei voida katsoa täyttyvän huolimatta siitä, että 3 §:n luettelo edellytyksistä on kirjoitettu vaihtoehtojen muotoon. Muutoksen vaikutuksia on tarkasteltava, paitsi aluetta saavan, myös aluetta menettävän kunnan kannalta, mikä ilmenee myös kuntajakolain esitöistä.

Kuntajakolain 5 §:n 2 momentin alaan kuuluvissa pakkoliitoksissa vaadittavat erityisen painavat edellytykset tarkoittavat nimenomaan yleisistä edellytyksiä koskevassa 3 §:ssä lueteltuja seikkoja, mikä ilmenee myös 5 §:n 2 momentin sanamuodosta. Suhteellisuusperiaatteen mukaan alueliitos voidaan toteuttaa kunnan vastustuksesta huolimatta vain, mikäli liitoksen ennakoitavissa olevia, lain 3 §:ssä tarkoitettujen seikkojen kannalta myönteisiä vaikutuksia ei voida saavuttaa muilla keinoin.

Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan valmisteluasiakirjassa todetaan kuntajaon suojaa koskevan artiklan perusteluissa, ettei kunnallisen itsehallinnon kannalta ole toista niin perustavan merkityksellistä asiaa kuin on kunnan alueellisen koskemattomuuden ja olemassaolon suoja.

Valtioneuvoston päätös on lain ja hyvän hallintotavan vastainen. Ratkaisun perusteluissa ei ole osoitettu kuntajaon muutokselle kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä asetettuja edellytyksiä. Ratkaisu loukkaa ennakkotapauksena kunnallisen itsehallinnon periaatetta vakavasti ja räikeällä tavalla sivuuttaa Sipoon kunnan omat konkreettiset pyrkimykset alueensa kehittämiseksi.

Sibbo Naturskyddare - Sipoon Luonnonsuojelijat rf on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Päätös ei täytä kuntajakolain 3 §:n yleisiä eikä 5 §:n erityisiä edellytyksiä. Sekä kuntajakoselvittäjä että ministeriön esittelijä ovat tarkastelleet kuntajaon muutoksen edellytyksiä vain Helsingin kaupungin kannalta. Sipoonkorpi ja siihen rajoittuvat alueet ovat suurelta osin virkistys- ja luonnonsuojelualueita, eikä näillä alueilla ole mahdollista toteuttaa tiheää kaupunkirakennetta ottaen huomioon alueen luontoarvot. Sipoo kuuluu jo metropolialueeseen ja on vireillä olevassa yleiskaavassa ottanut huomioon alueen ja koko seudun yhdyskuntarakenteen eheyttämisen ja seudullisen kehityksen.

Kati Tyystjärvi, Jaakko Laakso, Pertti Oksman ja Tuula Saastamoinen ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella, että Västerkullan alueen liittäminen Helsinkiin ei millään tavalla paranna Vantaan kaupungin toimintaedellytyksiä. Koska myös alueen asukkaiden pääosa vastustaa liitosta, on alueen liittäminen Helsinkiin kumottava. Osa valtioneuvoston päätöksen mukaisesti Helsinkiin liitettävistä alueista kuuluu Sipoonkorpeen. Koska kuntajaon muutosehdotus tähtää arvioiden mukaan jopa 20 000 - 40 000 asukkaan suuruiseen asuntotuotantoon, kuntajaon muutos tuo alueella mittavat rakentamispaineet ja vaarantaa siten Sipoonkorven luonnonsuojelualueen kehittämisen kansallispuistoksi. Valtioneuvoston päätös on vastoin itsemääräämisoikeutta.

Ulf William Thuringin oikeudenomistajat Ulf Fredrik Thuring, Jöran Thuring, Christina Thuring, Bettina von der Pahlen ja Susann Thuring ovat valittaneet Vantaan kaupungissa sijaitsevan Westerkullan tilan RN:o 18:0 osaomistajina. Valituksessaan he ovat vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Lisäksi he ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat Sipoon alueen osalta viitanneet asiantuntijalausuntoihin sekä asian esitelleen ministeri Mauri Pekkarisen perusteluihin ja Västerkullan kiilan osalta esittäneet muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirheet

Valtioneuvoston esittelymuistiossa ei millään tavalla perustella Vantaan alueiden liittämistä Helsinkiin puhumattakaan siitä, että tämän alueen osalta olisi arvioitu itsenäisesti kuntajakolain 3 §:n mukaisten liitoksen oikeudellisten edellytysten täyttymistä. Esittelymuistiossa vain todetaan jotain Vantaan alueen osalta, muistion siinä osuudessa, jossa referoidaan kuntajakoselvittäjän esitystä ja viitataan myös Västerkullan alueelle suunniteltuihin työpaikka- ja asuntoalueisiin.

Asiaa on käsitelty suurella kiireellä ilman kiireellisen asian edellyttämiä perusteluja. Kuntajakolaissa edellytettyjä asianmukaisen valmistelun vaatimuksia ei noudatettu muun muassa kuntajakoselvittäjän asettamisessa, tehtävän määrittelyssä eikä pätevyysvaatimuksissa. Kuntajakoselvittäjän on osoitettu kopioineen selvityksensä sisällön valtaosin muiden tuottamista asiakirjoista siitä kertomatta ja lähteitä ilmoittamatta. Yhteydenpito Sipoon kunnan kanssa on ollut lähinnä pelkkää jutustelua, kirjallisia lausuntoja osapuolilta ei ole pyydetty lainkaan. Kuntajakoselvittäjä antoi geodeettisesti yksilöidyn esityksensä "Vaihtoehto 2 ", vaikka hänellä käytettävissään olleen aineiston pohjalta ei ilmeisestikään ole voinut olla edes teoreettisia edellytyksiä alueen määrittelyyn. Valtioneuvoston jäsenille ei ole lainkaan kerrottu, että useat ulkopuoliset juridiset asiantuntijat olivat katsoneet liitosesityksen lainvastaiseksi.

Pääministeri Vanhanen on ollut esteellinen osallistumaan päätöksen tekoon. Pääministeri Vanhanen on itse haastatteluissa myöntänyt sopineensa jo ennen Helsingin kaupungin esitystä, keväällä 2006, puoluejohtajana silloisen valtiovarainministeri Eero Heinäluoman ja nykyisen valtiovarainministeri Jyrki Kataisen kanssa liitosasiasta. Pääministeri Vanhasen toimet ja kannanotot ovat vaikuttaneet hallituksen jäsenten mielipiteisiin ja äänestyskäyttäytymiseen.

Muu lainvastaisuus

Kuntajakoselvittäjän raportissa esitetään vain yksi perustelu Västerkullan alueen liittämiselle Helsinkiin. Raportissa esitetään, että "Alueellisella eheydellä ymmärretään sitä, että kunnan tulisi muodostua yhdestä mahdollisimman ehyestä alueesta (HE 135/1997). Alueellisen eheyden vaatimus edellyttää kaikissa tapauksissa sitä, että Vantaan kaupungin alueesta liitetään niin sanottu Västerkullan kiila Helsingin kaupunkiin, kuten edellä on esitetty,..." Myöhemmin Västerkullan liitosta perustellaan kuntajakolain 1 §:llä eikä 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Perusteluissa todetaan myös Västerkullan alueella suunnitellut asunto- ja työpaikka-alueet. Tälle alueelle ei kuitenkaan tosiasiallisesti voida luonnonsuojelualueen ja liikennealueiden suojavyöhykkeiden vuoksi rakentaa ollenkaan asuntoja ja työpaikkoja, minkä kuntajakoselvittäjä näyttää myös myöntäneen todetessaan alueen olevan "haasteellisen". Kuntajakolain 3 §:n mukaisten edellytysten täyttymistä on arvioitava jokaisen muutosesityksen kohteena olevan kunnan osalta erikseen. Myöskään Vantaan kaupunginvaltuuston suostumuksella Helsingin vaatimukseen ei ole ratkaisevaa merkitystä, vaan tästä huolimatta liitosesityksen on itsenäisesti Vantaan osalta täytettävä kuntajakolain 3 §:n mukaiset edellytykset. Västerkullan kiilan osalta kuntaliitoksen oikeudelliset edellytykset eivät täyty. Todellinen perustelu on tarve saada maaraja Sipoon lounaisosien ja Helsingin kaupungin välille, mutta kuntajakolaki ei tunne tällaista perustetta. On myös huomattava, että Sipoon kunnan puolella on Kantarnäsin niemi, jonka eteläkärjen länsireunalla Helsingin ja Sipoon maarajat kohtaavat joidenkin kymmenien metrien matkalla.

Catharina Lindroos, Janne Järvinen, Thomas Lindroos, Inger Bergman, Charles Lindroos ja Birgit Lindroos ja Magnus Lindroos ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella, että päätös on vastoin perustuslain 14 §:ää, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuutta osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Asiaa on valmisteltu kiireellä ja valmistelu on ollut puutteellista. Päätöksen perusteluista ei ilmenee, miksi juuri Sipoon lounaisosa on tärkeä liittää Helsinkiin. Pääkaupunkialueen tonttivaranto on viisi kertaa suurempi kuin suunniteltu asuntorakentaminen liitosalueelle.

Pia Hjelt on valittanut Sipoon kunnassa olevan kiinteistön omistajana. Hän on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi Hjelt on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kuntajakolain 1 §:n 1 momentissa määritetty kuntajaon ensisijainen tarkoitus samoin kuin 2 momentin ensimmäinen ja toinen peruste on ministeriön esittelymuistiossa jäänyt kokonaan huomioon ottamatta. Sen sijaan perusteluiksi on otettu yhdyskuntarakenteen toimivuus, jolloin huomioon on otettu toisen kunnan näkemykset sekä niihin nojaava selvitysmiehen lausunto. Lain soveltamisessa on tarkasteltava sitä aluetta, joka valtioneuvoston päätöksellä on siirretty Sipoon kunnasta Helsingin kaupungille. Samaten alueen asukkaita ovat nimenomaan liitosalueen nykyiset asukkaat. Päätöksen pohjana olevassa muistiossa ei ole esitetty mitään perusteita, joiden mukaan liitosalueiden kuntalaisten etu edellyttäisi alueen liittämistä Helsinkiin. Hjelt on liittänyt valituksensa oheen havainnepiirroksen, josta ilmenee kolme keskittymää, joiden liittäminen Helsinkiin on loogisesti perusteltavissa lähinnä verotulojen havitteluna. Tällainen ei ole kuntajakolain mukainen erityisen painava peruste. Selvityksessä tai muistiossa ei ole esitetty muitakaan kuntajakolain 3 §:n mukaisia perusteita.

Alueliitosta onkin perusteltu erityisesti viittaamalla yleisluonteisesti toisaalta määrittelemättömään "yleiseen etuun" ja toisaalta Helsingin kaupunkistruktuurin kehittämiseen. Kuntajakolaki sinänsä ei tunne yksittäisen kunnan saamaa mahdollista hyötyä sellaisena erityisenä perusteena, joka mahdollistaisi toisen kunnan alueen valtaamista vastoin luovuttajakunnan tahtoa. Västerkullan kiilan liittämisen ainoana perusteena on muodollisen yhteisen maarajan muodostaminen. Helsingin kaupungin alueellinen eheys ei rakennetun yhteiskunnan tai kaupunkistruktuurin osalta kyseisestä liitoksesta mitenkään edisty esitetyn alueliitoksen myötä. Vetoaminen Vuosaaren sataman tarpeisiin ei voi miltään osin olla nyt esillä olevan alueliitoksen perusteluna, koska satama valtakunnallisena hankkeena on suunniteltu olemassa olevien struktuurien puitteissa. Asiassa ei ole tuotu miltään osin esiin kuntajakolain 5 §:n edellyttämiä erityisen painavia syitä. Päätös alueiden siirtämisestä Sipoon kunnasta Helsingin kaupungille on lainvastainen. Tätä näkemystä tukee myös ministeri Mauri Pekkarisen esittely, jossa esitetyn kuntajaon muutoksen laillinen pohja todetaan riittämättömäksi, ja johon myös valituksen lisäperusteluna viitataan.

Micaela Johansson, Kaj Erik Lönnblad ja Roger Wickholm ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Lisäksi he ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.
Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat viitanneet Sipoon kunnanhallituksen valitukseen sekä siinä mainittuihin asiaintuntijalausuntoihin ja esittäneet muun ohella, että pääministeri Vanhanen on ollut esteellinen osallistumaan päätöksen tekoon, koska hän on useaan kertaan ennen päätöstä ilmaissut tukensa osaliitokselle. Muutoin valituksessa viitataan professori Kaarlo Tuorin lausuntoon ja todetaan, että valtioneuvoston päätös on kuntajakolain vastainen.

Leena Liipola on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi Liipola on valituksessaan viitannut Uudenmaan ympäristösuojelupiiri ry:n ja Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n lääninhallitukselle jättämään lausuntoon kuntajakoselvittäjän esityksestä sekä dosentti Toivo Pihlajaniemen 25.1.2007 ja 4.7.2007, oikeustieteen tohtori, professori Kaarlo Tuorin 28.7.2006 sekä hallintotieteen tohtori, oikeustieteen lisensiaatti Erkki Mennolan 10.1.2007 ja 24.7.2007 päivättyihin asiantuntijalausuntoihin ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirheet

Valtioneuvosto on tehnyt päätöksen äänestyksen perusteella. Valtioneuvoston esittelijän esitys perustuu täysin kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen tekemään ehdotukseen. Kuntajakoselvittäjän sisäasiainministeriön toimeksiannosta tekemä selvitystyö on siis ollut keskeinen osa valtioneuvoston hyväksymän päätösesityksen valmistelua.

Kuntajakoselvittäjän asettamisesta annettiin Sipoon kunnalle vain neljä päivää aikaa antaa lausuntonsa. Kuuleminen on ollut hallintolain 33 §:n vastaista. Lisäksi kuulemisesta on vastoin hallintolain 36 §:ää ilmoitettu vain puhelimitse.

Kuntajakoselvittäjä Myllyniemi on toiminut selvitystä tehdessään virkamiehenä, jonka toimiin sovelletaan hallintolain säädöksiä. Myllyniemi on kuntajakoselvitystä laatiessaan ollut Uudenmaan liiton maakuntahallituksen jäsen. Uudenmaan liiton poliittiset toimielimet ovat ottaneet voimakkaasti kantaa Uudenmaan liiton ja Itä-Uudenmaan liiton yhdistämiseksi, ja Sipoon siirtämiseksi osaksi Helsingin seutukuntaa. Myllyniemi on sekä aktiivisesti esittänyt näihin tavoitteisiin pyrkimistä että äänestänyt niiden puolesta. Myllyniemi on toimiessaan selvitysmiehenä ollut sellaisen yhteisön (Uudenmaan liitto) hallituksen jäsen, jolle koituisi sen tavoitteiden toteutumisen muodossa hyötyä. Hän on myös ollut aiemman toimintansa sekä nykyisten luottamustoimiensa ja sitoumuksiensa valossa sellaisessa asemassa, että luottamus hänen puolueettomuuteensa kuntajakoselvitysasiassa on vakavasti vaarantunut.

Kuntajakoselvittäjän raportti on puutteellinen ja siinä esitetään väittämiä, joita ei perustella millään. Osa tekstistä on kopioitu suoraan Helsingin kaupungin hallintokeskuksen johtajan Eila Ratasvuoren 18.10.2006 päivätystä muistiosta. Kuntajaon muutosesityksen vaikutukset Sipoon verotuloihin on jätetty tutkimatta. Selityksessä ei lainkaan käsitelty muutoksen vaikutuksia Porvooseen, saati sitten sellaisiin Itä-Uudenmaan kuntiin, jotka sijaitsevat aivan samalla etäisyydellä siirrettävistä alueista kuin monet Helsingin seudut kunnista. Kuntajakoselvittäjän esitys lähtee vaihtoehtoja tutkimatta siitä oletuksesta, että pääkaupunkiseudun kasvupaineita pitää purkaa juuri Lounais-Sipoon alueelle, ja että alue rakennetaan raskaasti. Selvitykseen oli varattu riittämättömästi aikaa.

Valtioneuvoston päätös on perustunut virheelliseen ja puutteelliseen selvitykseen.
Alue- ja kuntaministeri Manninen oli Myllyniemen toimeksiannon toinen allekirjoittaja. Hän antoi myös lausuntoja, joista voidaan päätellä ennalta sovitusta lopputuloksesta. Tämän vuoksi Mannisen puolueettomuus on vaarantunut.

Pääministeri Vanhanen on useita kertoja kommentoinut julkisesti osaliitosta. Hän on selvästi puoltanut rajansiirtoa jo ennen päätöksentekoa. Hän on tämän vuoksi ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn.

Muu lainvastaisuus

Kuntajakolaki 1 § määrittelee tavoitteet, joiden mukaan kuntajakoa kehitetään. Se, millä ehdoilla 1 §:ssä esitettyihin tavoitteisiin saa kuntajakolain puitteissa tapahtuvien kuntajaon muutosten avulla pyrkiä määritellään kuntajakolain 3, 4 ja 5 §:ssä. Kuntajakoselvittäjän esityksen perusteluissa kuntajakolain 1 §:n merkitystä on korostettu tämän alisteisuuden vastaisesti.

Väitettyä kaupunkirakenteen epätasapainoa ei ole olemassa. Laajoja rakentamattomia alueita löytyy paljon lähempää kaupunkiseudun sydäntä kuin Lounais-Sipoosta. Pääkaupunkiseudun kaavoitettu, mutta käyttöön ottamaton kaavavaranto on mittava. Kuntajaon muutosesityksen tueksi olisi pitänyt tutkia, onko alueella lainsäädännön ja maaperäteknisten seikkojen asettamien reunaehtojen puitteissa lainkaan kyseiseen yhdyskuntarakentamiseen soveltuvaa maata. Kuntajaon muutos ei edistäisi kuntajakolain 3 §:ssä tarkoitettua kuntien toimintakykyä tai sen taloudellisuutta, koska tämä ei toteudu ainakaan kuntajaon muutoksen kohteena olevan Sipoon kohdalla. Kuntajaon muutokset tulee ratkaista ensisijaisesti niiden kuntien ja alueiden näkökulmasta, joita muutos välittömästi koskee. Lounais-Sipoon rakentamista ei pidetä mitenkään oleellisena hankkeena sen paremmin pääkaupunkiseudun, Uudenmaan kuin varsinkaan koko maan menestyksen kannalta, ja siten päätöksen perusteluissa esitetty argumentti kuntajakolain 5 §:n tarkoittaman kuntajakolain 3 §:n mukaisten perusteiden toteutumisesta erityisen painavana on vailla pohjaa.

Liipola on liittänyt valituksensa oheen 53 liitettä.

Catharina Westermark on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.
Vaatimuksensa tueksi Westermark on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirheet

Valtioneuvoston päätös perustui pitkälti Myllyniemen raporttiin, joka ei täytä kuntajakoselvitykselle asetettuja ehtoja. Selvitys on puutteellinen. Aikaa selvityksen tekemiselle on ollut liian vähän. Selvitysmies on ollut puolueellinen. Selvityksen teksti on pitkälti Helsingin kaupungin esityksestä suoraan kopioitu. Selvitysmies ei Sipoon pyynnöstä huolimatta järjestänyt kansanäänestystä, vaikka se kuuluu selvitysmiehen tehtäviin.

Muu lainvastaisuus

Kuten esittelevä ministeri Mauri Pekkarinen esityksessään valtioneuvostolle esitti, kuntajaon muuttamiselle ei ole laillisia perusteita. Päätös on perustuslain vastainen. Päätös ei kunnioita kuntajakolain 1 §:n 1 momentin mukaista kuntien itsehallintoa. Sipoon kunnanvaltuusto vastusti yksimielisesti pakkoliitosta. Valtioneuvoston päätös ei ole kuntajakolain 1 §:n 2 momentin mukainen, sillä päätöksen mukaan Helsinkiin siirrettäisiin Vantaan pieni "silta-alue" ja Sipoosta ranta-aluetta ja Sipoonkorven eteläosat. Alueliitos olisi kuntajakolain alueellisen eheyden vastainen ja Sipoosta otettava alue muodostaisi erillisen ulokkeen, josta alueellisen eheyden kautta pyritään pääsemään pois.

Valtioneuvoston päätöksessä kyse on rahasta. Korkeasuhdanteen aikana, kun maan hinta nousee, Helsinki haluaa realisoida Sipoossa omistamiaan maa-alueita.

Johanna Horelli on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.
Vaatimuksensa tueksi Horelli on viitannut asiassa antamaansa huomautukseen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirhe

Myllyniemen raportti on yksipuolinen, keskeisiltä osilta puutteellinen ja osin virheellinen. Sipoota käsittelevät selvitykset ovat jääneet viitteellisiksi ja vaille asiaan perehtymistä. Lisäksi Myllyniemi on lainannut selvitykseensä - lähdettä mainitsematta - perusteluja ja tekstiä suoraan Helsingin kaupungin hanke-asiakirjoista. Tällainen toimintatapa asiassa vahvistaa näkemystä, että kuntajakoselvitys ei ole syntynyt tasapuolisen prosessin tuloksena. Luottamus kuntajakoselvittäjän puolueettomuuteen on vaarantunut jo alusta lähtien, koska hän on ajanut aiemmissa toimissaan vahvasti Helsingin etua.
Valtioneuvoston päätöstekstissä lueteltujen kiinteistöjen ja päätöksen liitteenä olevan aluerajauskartan välillä kiinteistötiedoissa on useita Sipoon puolella sijaitsevia kiinteistöjä koskevia ristiriitoja. Lisäksi luettelo ja kartta eivät kumpikaan vastaa kuntajakoselvittäjä Myllyniemen selvityksessä ollutta karttaa, joka on ollut nähtävillä ja josta asianosaiset ovat voineet esittää mielipiteensä. Valtioneuvoston päätös perustuu siis monella tavalla puutteelliseen ja osin myös virheelliseen asiavalmisteluun sekä merkityksellisissä asioissa virheellisiin ja ristiriitaisiin asiakirjoihin.

Muu lainvastaisuus

Valtioneuvoston päätöksen rajaamalla alueella Sipoon kunnan puolella Helsingin omistamista maista rakentamiseen on kohtuullisesti käytettävissä vain noin 450 hehtaaria. Loput on rakentamiseen kelpaamatonta tai erittäin hankalasti hyödynnettävissä. Helsingin maanomistus Lounais-Sipoon rajansiirtoa puoltavana tekijänä ei ole relevanttia.

Helsingin kaupungin nykyinen yhdyskuntarakenne on tehoton, hajautunut ja epätaloudellinen, vaikka kaupungilla on Helsingissä omistuksessaan ja määräysvallassaan runsaasti rakentamiseen soveltuvaa maata ja maareserviä. Helsinki ilmaisee nyt halunsa kasvaa vetovoimaiseksi megaluokan suurkaupungiksi, "metropoliksi". Siihen se ei tarvitse Sipoolta alueita. Helsingin, Vantaan ja Espoon asema- ja yleiskaava-alueille on siis jo nyt kyseessä olevien kaavojen nojalla mahdollista asuttaa nopeastikin yhteensä 400 000 asukasta lisää. Helsingin visioima uusi Itäsalmen lähiö hajauttaisi jo Helsingin yhdyskuntarakennetta. Rakennuskustannuksiltaan kallis metro edellyttäisi tällä etäisellä reuna-alueella korkeaa aluetehokkuutta. Samalla Helsingin keskustaa lähempänä olevat alueet jäisivät yhä tehottomasti rakennetuiksi. Tällainen kehitys on hyvin haitallista ympäristölle, eikä se ole perusteltua kansantaloudenkaan kannalta. Sipoon rannat ovat (Espoon jälkeen) jo vanhastaan Suomenlahden kunnista toiseksi tiiviimmin rakennetut.

Helsingin työpaikkaomavaraisuus on suuri mutta yhdyskuntarakenne tehoton. Sen seurauksena työvoimaa tarvitaan naapurikunnista. Pendelöinti on normaali ilmiö kaikkien kaupunkien lähiseuduilla.
Myllyniemen selvityksessä annetaan Sipoon maankäytöstä perusteettomasti hyvin kehittymätön kuva. Sipoon kunnanhallitus otti jo vuosina 2002-2007 kaavoitustyöohjelmaan koko kuntaa koskevan strategisen yleiskaavan, joka työaikataulussa määrättiin tulevaksi valtuustokäsittelyyn vuonna 2007. Tätä aikataulua on noudatettu. On aivan selvää, että Sipoon kunnan maapolitiikka ei ole syynä Helsingin kaupungin kalliisiin asunto- ja tonttihintoihin. Sipoon kunnan osa-alueiden pakkoliitosta koskeva hanke ei täytä kuntajakolain edellytyksiä. Alueliitoksen vaikutukset Sipoon kehittymiselle ja kuntataloudelle ovat ilmeisen haitalliset, mutta asia on valmistelussa ja päätösharkinnassa sivuutettu. Helsingin kaupungilla on runsaasti käyttämätöntä potentiaalia kaupunkirakenteen tiivistämiseen ja laadulliseen parantamiseen viihtyisyyttä heikentämättä. Helsingin maankäytön ongelmat johtuvat pääosin vain poliittisten ryhmien huonosta yhteistyökyvystä ja eri intressiryhmien kokonaisuudesta piittaamattomasta oman edun ajamisesta. Päätös ei täytä kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja erityisen painavia edellytyksiä.
Sten Sundberg on valituksesta tarkemmin ilmenevin perustein vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Frank Sjöström, Pär-Erik Sjöström ja Kristina Sjöström ovat korkeimpaan hallinto-oikeuteen 8.8.2007 toimittamissaan kirjelmissä peruuttaneet valituksensa.
Merkitään, että korkeimpaan hallinto-oikeuteen on valitusten liitteinä toimitettu seuraavat asiantuntijalausunnot:

– kunnallisoikeuden dosentti Toivo Pihlajaniemen 25.1. 2007 ja 4.7.2007 päivätyt lausunnot,
– oikeustieteen tohtori, professori Kaarlo Tuorin 28.7.2006 ja 16.7.2007 päivätyt lausunnot, sekä
– hallintotieteen tohtori, oikeustieteen lisensiaatti Erkki Mennolan 1.9.2006, 10.1.2007, 18.1.2007 ja 24.7.2007 päivätyt lausunnot.
3.2. Sisäasiainministeriön lausunto

Sisäasiainministeriö on esittänyt valitusten johdosta antamassaan lausunnossa, että valitukset ja vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään. Ministeriö on lausunut muun ohella seuraavaa:

3.2.1. Valtioneuvoston päätöksen perusteluiden arviointia

Erityisen painavat edellytykset ja tärkeä yleinen etu

Valtioneuvosto on päätöksessään käyttänyt kuntajakolain sille suomaa harkintavaltaa. Harkintavallan rajojen arviointi kiteytyy kuntajakolain 1 §:ssä säädettyjen kuntajaon kehittämistavoitteiden täyttymiseen sekä kuntajakolain 3 §:ssä tarkoitettujen kuntajaon muuttamisen yleisten edellytysten täyttymiseen kuntajakolain 5 §:n 2 momentin mukaisesti erityisen painavina. On ensisijaisesti valtioneuvoston tehtävänä arvioida toimivaltansa rajoja tästä näkökulmasta.

Ei ole olemassa oikeuskäytäntöä kuntajakolain 5 §:n 1 momentissa säädetyt raja-arvot ylittävien alueiden siirtämisestä kunnasta toiseen vastoin kuntien tahtoa vedoten kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin erityisen painaviin 3 §:n mukaisiin kuntajaon muutoksen yleisiin edellytyksiin. Myöskään kuntajakolaki ja sen esityöt eivät paljoa selkeytä asiaa.

Toivo Pihlajaniemi on kirjassaan Kuntajakolaki selityksin (Edita 1998) käsitellyt kolmea erilaista esimerkkitilannetta, joissa erityisen painavat edellytykset voisivat toteutua. Nämä ovat asutun enklaavin yhdistäminen sitä ympäröivään kuntaan, vesistön kunnan pääalueesta eristämän alueen siirtäminen kyseessä olevaan alueeseen luonnollisesti liittyvään kuntaan ja vähemmistökielisen alueen yhdistäminen heidän kieltään käyttämään naapurikuntaan. Lain esitöissä ja mainitussa kirjassa ei sen sijaan ole tarkasteltu tilanteita, jossa kuntajakolain 3 §:ssä säädettyihin kuntajaon muuttamisen yleisiin edellytyksiin liittyvä tärkeä yleinen etu edellyttää alueiden siirtämistä kunnasta toiseen.

Kuten, edellä mainitussa Pihlajaniemen kirjassa todetaan, "kuntajakolaissa erityisen painavuuden vaatimukselle ei ole määritelty eikä ehkä voitaisikaan määritellä edes suhteellisia mittakriteereitä. Sen toteutumista joudutaan arvioimaan kussakin tapauksessa erikseen."

Voimassa olevalla kuntajakolailla kumotun kuntajaosta annetun lain (73/1977) mukaan kuntajaon muutos voitiin tehdä erityisillä edellytyksillä, "jos tärkeän yleisen edun katsottiin sitä vaativan." Voimassa olevassa kuntajakolaissa ei ole ollut tarkoitus sivuuttaa "tärkeän yleisen edun" kriteeriä arvioitaessa 5 §:n 2 momentissa tarkoitettujen erityisen painavien edellytysten täyttymystä, vaan tärkeä yleisen edun arviointi haluttiin sitoa 3 §:ssä säädettyihin kuntajaon muuttamisen yleisiin edellytyksiin.

Valtioneuvoston päätöksessä esitetyt perustelut edellytysten täyttymisestä erityisen painavina ovat painoarvoltaan huomattavasti merkittävämmät kuin edellä mainitussa Pihlajaniemen kirjassa esimerkkeinä esitetyt mahdollisesti kysymykseen tulevat lähinnä teknisiksi katsottavat edellytykset. Valtioneuvoston päätöksessä erityisten painavien edellytysten on katsottu täyttyvän, koska tärkeä 3 §:n mukaisiin edellytyksiin liittyvä yleinen etu vaati kunnan osaliitoksen toteuttamista Sipoon, Helsingin ja Vantaan välillä. Arviointi on valtioneuvostossa ollut eri edellytysten ja vaikutusten kokonaisarviointia.

Alueen määrittely kuntajakolain 3 §:n 1 momentissa

Kuten valtioneuvoston päätöksen perusteluissa on todettu, kuntajaon muuttamiselle kuntajakolain 3 §:ssä säädettyjen yleisten edellytysten täyttymistä on päätöksessä arvioitu mainitun säännöksen mahdollistamalla tavalla kokonaisuutena ja yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta. Tämä koskee kaikkia kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 1-3 kohdassa säädettyjä kuntajaon muuttamisen yleisiä edellytyksiä. Kunnan osaliitoksissa on usein vastakkaisia intressejä, eikä kuntajaon muutosten edellytyksiä ole näissä tapauksissa useinkaan mahdollista ratkaista vain yksittäisten kuntien tai niiden rajattujen alueiden näkökulmasta.

Kun kuntajaon muutos tarkoittaa esimerkiksi uusien palveluiden sijoittamista siirrettävälle alueelle, edistää se kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla palveluiden järjestämistä myös siirrettävän alueen nykyisille asukkaille, vaikka uudet palvelut rakennettaisiin ensisijaisesti siirretyn alueen tulevien asukkaiden ja tämän alueen ulkopuolella nyt ja tulevaisuudessa asuvien tarpeisiin. Esimerkiksi kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 3 kohtaa ei myöskään voi tulkita siten, että elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamista koskeva edellytys ei voisi tulla sovellettavaksi, jos siirrettävällä alueella ei aikaisemmin ole elinkeinotoimintaa tai siirretyllä alueella jo olevien elinkeinojen toimintamahdollisuudet eivät muuttuisi. Elinkenotoiminta jo luonteensa vuoksi on miltei aina yksittäistä aluetta tai kuntaa laajempi kysymys. Kuntajakolain 3 §:ssä tarkoitetun aluekäsitteen ahdas tulkinta johtaisi käytännössä siihen, että järkevät ja merkittävät kuntajaon muutokset tulisivat usein mahdottomiksi toteuttaa.

Suhteellisuusperiaatteesta

Hallintolain 6 §:ssä säädetty suhteellisuusperiaate on päätöksessä otettu huomioon siten, että Helsinkiin on siirretty alueita vain sen verran, kun kuntajaon muutoksen taustalla olevat maankäytön, asumisen, liikenteen ja elinkeinojen kehittämiseen liittyvä tavoitteet edellyttävät. Siirretyn alueen ulottaminen pohjoisessa Sipoonkorpeen on perustunut siihen kuntajakoselvittäjän selvityksessä esitettyyn johtopäätökseen, että Sipoonkorven alueellinen rajaus voidaan sen merkittävät luontoarvot huomioon ottaen tehdä vasta alueen tulevan maankäytön suunnittelun yhteydessä.

Suhteellisuusperiaatteen merkitystä päätöksenteossa kuvaa myös se, että samana päivänä kun valtioneuvosto teki valituksen kohteena olevan kuntajaon muutosta koskevan päätöksen, sisäasiainministeriö hylkäsi Helsingin kaupungin esityksen kuntajaon muuttamisesta Sipoon, Vantaan ja Helsingin välillä. Helsingin esitys Sipoosta Helsinkiin siirrettävästä alueesta oli huomattavasti valituksen kohteena olevaan päätökseen sisältynyttä aluetta laajempi sisältäen laajasti esimerkiksi Sipoon saaristoa.

Helsingin kaupungin esityksen hylkäyspäätöksen perusteena oli, että Helsinki ei ole esittänyt riittäviä perusteluita sille, että kuntajaon muuttamiselle kuntajakolain 3 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyisivät Helsingin kaupunkiin siirrettäväksi esitetyn alueen osalta. Päätöksen mukaan on ilmeistä, että Helsingin kaupungin kuntajaon muuttamiselle esittämät tavoitteet olisi säädettyjen edellytysten mukaisina mahdollista Sipoon osalta toteuttaa selvästi siirrettäväksi esitettyjä alueita pienemmillä aluesiirroilla.

Sisäasiainministeriö katsoi, että Helsingin kaupungin Sipoosta Helsinkiin siirrettäväksi esittämä alue oli väestömäärältään ja pinta-alaltaan niin suuri, että esityksen toteuttamisen olisi sen tavoitteisiin nähden katsottava tarpeettomasti ja liiaksi heikentävän Sipoon kunnan taloudellista toimintakykyä. Sipoon asukasmäärä olisi laskenut nykyisestä noin 19 000 asukkaasta runsaaseen 15 000 asukkaaseen. Edellä todetun vuoksi Helsingin esityksen ei katsottu täyttävän kuntajaon muuttamiselle kuntajakolain 3 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.

Seuraavassa sisäasiainministeriö esittää vastineensa keskeisiin korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetuissa valituskirjelmissä esitettyihin yksilöityihin väitteisiin. Kussakin valituskirjelmässä esitettyihin väitteisiin vastataan erikseen, jollei sisällöltään vastaava väite ole tullut käsitellyksi jo aikaisemmassa vaiheessa. Tällöin vastineessa viitataan vastaavan väitteen osalta aikaisemmin todettuun.

3.2.2. Sipoon kunnan valitus

3.2.2.1. Sipoon esittämät aineelliset valitusperustelut

Perustuslain 121 §:n ja kuntajakolain soveltaminen

Sipoon kunta on vaatinut valtioneuvoston päätöksen kumoamista sekä aineellisilla että prosessuaalisilla perusteilla. Valituskirjelmässä esitetyt keskeiset aineelliset valitusperusteet ovat seuraavat:

Sipoon valituksen mukaan valtioneuvoston päätöksen perustelut ovat osin virheellisiä ja puutteellisia. Lainsäädäntöä on sovellettu väärin. Valtioneuvosto ei ole arvioinut kuntajakoselvittäjän esitystä ja omaa päätöstään Suomen perustuslain 121 §:ään sisältyvien kunnallista itsehallintoa koskevien säännösten perusteella. Valtioneuvoston perustelumuistiossa viitataan kuntajakolain 1 §:n säännökseen, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Näin siitä huolimatta, että säännös liittyi ns. Paras-hankkeeseen ja kuntajakolain 4 §:n mukaisiin (kokonaisia kuntia koskeviin) kuntaliitoksiin eikä lainkaan nyt vireillä olevan asian tapaisiin kuntajaon muutoksiin (kunnan osaliitoksiin). Valtioneuvoston päätöksen perusteluna käytetyllä kuntajakolain 1 §:n mukaisella tavoitteella, jonka mukaan kuntajakoa kehitetään kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla, ei ole itsenäistä merkitystä päätöksen perusteena.

Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei ole käsitelty perustuslain 121 §:ssä säädettyä kunnallista itsehallintoa, koska kuntajaotus ei ole perustuslaissa suojattu. Tämä on todettu myös Sipoon valituksessa, jossa on siteerattu perustuslakivaliokunnan lausuntoa PeVL 24/1997 vp. Valiokunta on antanut lausuntonsa kuntajakolain kuntajaon muuttamista koskevista säännöksistä.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan seuraavaa:

"Uuden kuntajakolain 5 § antaa mahdollisuuden muuttaa kuntajakoa myös vastoin jonkin kunnan valtuuston ilmaisemaa kantaa. Muutos, joka merkitsee uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, vaatii 4 §:n 2 momentin (ja 1 §:n 3 momentin) nojalla kuitenkin erillislain säätämistä, jos jonkin asianomaisen kunnan valtuusto sitä vastustaa eikä muutos ole mahdollisesti järjestetyssä kunnallisessa kansanäänestyksessä saavuttanut enemmistön kannatusta kaikissa asianomaisissa kunnissa. Hallitusmuodon 51 §:n 2 momentin itsehallintosäännöksen ei ole katsottu tarjoavan yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan. Tästä syystä ei esityksen pakkoliitoksia koskevista kohdista ole huomautettavaa valtiosääntöoikeudelliselta kannalta."

Valiokunnan kannanotto koskee käsiteltävänä olevan asian kannalta keskeisiä kuntajakolain 5 §:ssä säädettyjä erityisiä edellytyksiä kunnan alueen supistumisessa ja laajenemisessa mukaan lukien kuntajakolain 3 §:n mukaisten kuntajaon muuttamisen yleisten edellytysten täyttymistä erityisen painavina. Valtioneuvosto on päätöksessään siten nojautunut suoraan kuntajakolain sille antamaan harkintavaltaan.

Kuntajakolain 1 §:ssä säädetyillä kuntajaon kehittämistä koskevilla säännöksillä on, toisin kuin Sipoo väittää, myös itsenäistä merkitystä päätöksen perusteena. Käyttäessään harkintavaltaansa valtioneuvosto nojautuu myös lain 1 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin kuntajaon kehittämistavoitteisiin. Tämä ilmenee siinä, että valtioneuvosto ei pelkästään kuntajakolain 3 ja 5 §:n perusteella voi päättää kuntajaon muutoksesta, joka olisi vastoin lain 1 §:n 2 momentissa säädettyjä kehittämistavoitteita. Esimerkiksi alueellista eheyttä on pidetty ehdottomana edellytyksenä kuntajaon muuttamiselle, joten kuntaliitoskunnilta on edellytetty yhteistä rajaa. Ei myöskään ole ajateltavissa, että valtioneuvosto lain 3 ja 5 §:n nojalla tekisi kuntajaon muuttamista koskevan päätöksen, joka johtaisi toiminnalliseen kokonaisuuteen, jolla ei olisi taloudellisia ja henkilöstövoimavaroihin perustuvia edellytyksiä vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta tai joka ei edistäisi minkäänlaista toiminnallista kokonaisuutta. Kuntajakolain 1 §:n 2 momentin merkitys ilmenee myös kuntajakolain 4 §:n 1 momentista, jonka mukaan asianomaisten kunnanvaltuustojen yhteiseen esitykseen perustuva kokonaisia kuntia koskeva kuntajaon muutosesitys voidaan hylätä vain, jos kuntajaon muutos olisi vastoin jotakin kuntajaon muutokselle 1 ja 3 §:ssä säädettyä edellytystä.

Kuntajakolain 1 §:n tulkinnallinen merkitys voidaan myös ilmaista siten, että 1 §:n 2 momentissa säädettyjen kriteereiden täyttyminen on välttämätön mutta ei riittävä edellytys kuntajaon muuttamiselle.
Sipoon kunnan tulkinta, että samanaikaisesti kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) kanssa kuntajakolain 1 §:n 2 momenttiin lisätty säännös, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta, ei koskisi kuntajakolain 5 §:ssä tarkoitettuja kunnan osaliitoksia, on virheellinen. Kuntajakolain 1 §:n 2 momentissa tarkoitetut kuntajaon kehittämistavoitteet koskevat kaikkia kuntajaon muutoksia.

Kuntajakolaissa lain 5 §:ssä tarkoitettuja kunnan osaliitoksia ei ole rajattu näiden tavoitteiden ulkopuolelle. Tällainen rajaus olisikin vastoin lain logiikkaa ja tarkoitusta. Edellä mainittu säännös on myös lisätty kuntajakolakiin pysyvästi, eikä sen voimassaoloa ole rajoitettu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain voimassaoloaikaan eli vuoden 2012 loppuun. Lisäyksellä on haluttu sovittaa yhteen kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain ja kuntajakolain tavoitteita.

Kuntajakolain 1 §:n muutosta koskevassa hallituksen esityksen (HE155/2006) yksityiskohtaisissa perusteluissa on erityisenä kysymyksenä otettu esille sen soveltaminen kuntajakolain 4 §:ssä tarkoitettuihin kokonaisia kuntia koskeviin kuntajaon muutoksiin. Näin on menetelty sen vuoksi, että kuntajakolain 4 §:n 1 momenttiin lisättiin samanaikaisesti säännös, jonka mukaan kunnanvaltuustojen yhteiseen esitykseen perustuva uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä tarkoittava kuntajaon muutosesitys voidaan hylätä sillä perusteella, että kunta ei kuntajaon muutoksen jälkeen muodostuisi kuntajakolain 1 §:n mukaisesti työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta.

Sipoon kunnanhallituksen valituksen mukaan valtioneuvosto on perustellut päätöstä virheellisesti yleisen edun vaatimuksella, vaikka yleisellä edulla ei ole merkitystä päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Kuntajaon muutos voitaisiin tehdä kuntajakolain 5 §:n mukaisesti vain erityisen painavilla lain 3 §:n mukaisilla edellytyksillä.

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään seuraavasti: "Esityksen mukaiselle kuntajaon muutokselle on katsottava olevan kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetut erityisen painavat edellytykset. Tärkeä alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien sekä kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden turvaamiseen liittyvä yleinen etu vaatii Helsingin, pääkaupunkiseudun ja koko Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen ja toimintaedellytysten kehittämistä. Helsingin kaupunki on maan ainoan kansainvälisesti merkittävän metropolialueen keskus, jonka tasapainoisen kehityksen turvaaminen on koko maan edun mukaista."

Sisäasiainministeriö korostaa, että yleistä etua ei siten ole valtioneuvoston päätöksessä käytetty itsenäisenä kriteerinä, vaan sen soveltaminen on päätöksessä sidottu aineellisesti kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädettyyn alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamiseen ja 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädettyyn kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden edistämiseen.

Voimassa olevalla kuntajakolailla kumotun kuntajaosta annetun lain mukaan kuntajaon muutos voitiin tehdä erityisillä edellytyksillä, "jos tärkeän yleisen edun katsottiin sitä vaativan. "Voimassa olevassa kuntajakolaissa ei ole ollut tarkoitus sivuuttaa "tärkeän yleisen edun" kriteeriä arvioitaessa 5 §:n 2 momentissa tarkoitettujen erityisen painavien edellytysten täyttymystä, vaan tärkeä yleisen edun arviointi haluttiin sitoa 3 §:ssä säädettyihin kuntajaon muuttamisen yleisiin edellytyksiin.

Sisäasiainministeriö korostaa, että valtioneuvoston päätöksessä on arvioitu myös kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja kuntajaon muutoksen yleisiä edellytyksiä. Päätöksen mukaan on ilmeistä, että pidemmällä aikavälillä siirretyn alueen rakentaminen ja asuttaminen myös edistää palveluiden järjestämistä alueen asukkaille. Tämä koskee siirrettävällä alueella sekä nykyisin että tulevaisuudessa asuvia ja myös asukkaita siirrettävää aluetta laajemmalla vaikutusalueella. Kuntajaon muutoksen ei myöskään voida katsoa yleisesti heikentävän alueen asukkaiden elinolosuhteita. Näin valtioneuvoston päätös on perustunut kokonaisarvioon, jossa kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen edellytysten katsotaan täyttyvän erityisen painavina eikä kuntajaon muutos objektiivisesti arvioiden ole myöskään ongelmallinen mainitun momentin 1 ja 2 kohdassa säädettyjen edellytysten näkökulmasta.

Kuntajaon muutoksen vaikutukset Sipoon kunnan talouteen

Sipoo on esittänyt valituksessaan, että toteutuessaan valtioneuvoston päätöksellä on syvälliset vaikutukset Sipoon kunnan talouteen. Siirrettävällä alueella on Sipoon kunnan omistamia rakennuksia ja rakennelmia sekä kunnallistekniikka yhteensä yli 38 miljoonan euron arvosta. Sipoon kunnan verotulojen menetys olisi 13,5 prosenttia. Osaliitos välillisesti johtaisi valmisteilla olevan kunnan yleiskaavan toteuttamisesta Sipoon saaman nettotulon pienenemiseen 118 miljoonalla eurolla. Valituskirjelmän mukaan taloudelliset menetykset vaarantaisivat Sipoon kunnan tulevaisuuden itsenäisenä kuntana.

Kuten valituksen kohteena olevan päätöksen perusteluissa todetaan, Sipoon kunnalla on kuntajaon muutoksen jälkeenkin pääkaupunkiseudun läheisyydessä ja Helsingin seutuun kuuluvana yli 17 000 asukkaan kuntana hyvät edellytykset toimia ja kehittyä omista lähtökohdistaan. Tehty kuntajaon muutos ei missään tapauksessa vaaranna Sipoon kunnan tulevaisuutta itsenäisenä kuntana, vaikka kuntajaon muuttaminen jossakin määrin heikentää tai hidastaa Sipoon kunnan väestön ja talouden kehitystä asukasmäärän pienetessä runsaalla 2 000 asukkaalla. Helsinkiin on siirretty alueita vain sen verran, kun kuntajaon muutoksen taustalla olevat maankäytön, asumisen, liikenteen ja elinkeinojen kehittämiseen liittyvä tavoitteet edellyttävät.

Kuntajaon muutokseen liittyviä asioita kuntien välisistä taloudellisista järjestelyistä ei ratkaista kuntajaon muutospäätöksessä, vaan Helsingin kaupungin ja Sipoon kunnan tulee tehdä asiasta kuntajakolain 20 §:n mukainen taloudellinen selvitys. Kuntajakolain 20 §:n mukaan liitettäessä kunnan osa toiseen kuntaan asianomaisten kuntien on toimitettava kuntien omaisuutta muutosalueella koskeva taloudellinen selvitys, ellei sitä muutoksen vähäisen vaikutuksen vuoksi tai muusta syystä ole pidettävä tarpeettomana. Sellainen kiinteä omaisuus ja siihen kohdistuva vuokra tai muu käyttöoikeus, joka yksinomaan tai pääasiallisesti palvelee jotakin aluetta, on selvityksessä osoitettava sille kunnalle, johon alue tulee kuulumaan. Muuten omaisuus sekä velat ja velvoitteet jaetaan lain mukaan selvityksessä siten, että selvityksen kokonaisvaikutukset kohdistuvat kuntiin tasapuolisesti. Kunnat toteuttavat taloudellisen selvityksen sen jälkeen, kun valtioneuvosto on päättänyt kuntajaon muutoksesta. Selvitykseen voi myös liittyä kuntien välisiä rahallisia korvauksia.

Jatkuu osiossa 3

palautteet


ei palautteita